農(nóng)村宅基地整理再思考的論文

　　我國雖然面積遼闊，但人均耕地資源卻十分短缺，全國人均耕地?fù)碛辛坎坏?.1公頃，甚至不到世界平均水平的一半。且近年來，由于工業(yè)發(fā)展、人口增長，這一問題不斷加劇。2015年，由于我國采取補(bǔ)改結(jié)合，全國耕地面積基本穩(wěn)定，耕地面積維持在20.25億畝，減少趨勢明顯放緩。但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些農(nóng)村用地甚至耕地將面臨成為工業(yè)用地、城市用地的轉(zhuǎn)變。并且隨著建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)行，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也開始快速發(fā)展，我國正處于農(nóng)村城鎮(zhèn)化，由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為現(xiàn)代化工業(yè)的過程，大量工廠在農(nóng)村建起，許多企業(yè)也在農(nóng)村興起，這必然導(dǎo)致大量農(nóng)村土地甚至耕地變?yōu)楣�業(yè)建設(shè)用地。秉著“既要吃飯，還要建設(shè)，更要生態(tài)”的原則，發(fā)展新農(nóng)村就面臨著滿足城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)又要保持耕地總量的動態(tài)平衡的雙重壓力。要解決這一問題，就要對全國的土地進(jìn)行整理，其中，農(nóng)村宅基地整理是其重要組成部分。

　　一、農(nóng)村宅基地管理發(fā)展中存在問題

　　改革開放以來，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的實行使得農(nóng)民都富裕了起來，開始更新住宅，改善住宿條件；越來越多的新婚夫妻選擇另辟新地自立門戶，到20世紀(jì)80年代中期，中國農(nóng)村迎來了建房高潮。根據(jù)資料顯示，到1987年，中國農(nóng)村新房面積達(dá)到9.97億平方米，達(dá)到30年來最高峰。且1980年以來中國農(nóng)村房屋面積城市房屋面積之比一直維持在3.6倍以上。在90年代初期，中國農(nóng)村年建房面積達(dá)到10億平方米，同時期城市只達(dá)到2.7億平方米。為了凸顯農(nóng)村改革的成效，政府部門也鼓勵農(nóng)民進(jìn)行住房更新與改造，但對農(nóng)村建房規(guī)劃與管理缺乏科學(xué)指導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地空置浪費(fèi)嚴(yán)重，住房分散，布局散亂，只蓋新房不拆舊房等現(xiàn)象普遍存在。造成了大量宅基地土地資源的浪費(fèi)與閑置。

　�。ㄒ唬┱�基地占地面積大。全國的土地調(diào)查資料表明，截至2010年，我國農(nóng)村宅基地用地已經(jīng)達(dá)到2000萬畝，人均用地高達(dá)180平方米，大大超過規(guī)劃用地指標(biāo)。由于我國人口基數(shù)大，人口數(shù)量還在增長，如不采取措施進(jìn)行宅基地整理，農(nóng)村宅基地將繼續(xù)擴(kuò)大，人地矛盾更加突出。

　　（二）建房缺乏規(guī)劃，布局散亂。許多農(nóng)民選址蓋房都是圍繞村莊隨意進(jìn)行，或向外擴(kuò)展或沿著道路兩旁以此形成聚集地，甚至有的地方村民沿著田地成散居狀態(tài)。并且隨著經(jīng)濟(jì)能力的增長村民更新住宅能力大幅度提高，但缺少規(guī)劃，布局不合理，宅基地閑置，只建新的不拆舊的。這些均導(dǎo)致宅基地的浪費(fèi)，降低了土地資源的利用效率。如果不及時進(jìn)行宅基地的整理，這種問題會更加突出。

　　（三）農(nóng)村建筑層次低，土地利用率低。在我國農(nóng)村由于房屋都是村民自行翻蓋，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃及技術(shù)支持，農(nóng)村住宅的容積率較低，房屋多以平房為主，即使是樓房也多為二層、三層。對于山西省某縣級市8個村莊進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其住房層次平均為1.38層，平均容積率只到0.29。這對于土地資源其實是一種閑置與浪費(fèi)。

　　（四）不經(jīng)審批違法占用宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重。由于農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管不嚴(yán)，在農(nóng)村宅基地建設(shè)中出現(xiàn)很多不批就建，少批多占現(xiàn)象嚴(yán)重。還有就是農(nóng)村地區(qū)攀比，濫用宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重。還有不少將農(nóng)用地挪作他用，用來建造加工廠等。這些都使得耕地被占用現(xiàn)象嚴(yán)重，使其未能發(fā)揮本身作用，使得我國人地矛盾更加突出。

　　二、農(nóng)村宅基地整理的意義

　　（一）農(nóng)村宅基地整理是實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡的重要組成部分。一般來說，土地整理包括對農(nóng)用地和對建設(shè)用地的整理兩部分。建設(shè)用地不僅包括城市建設(shè)用地，也包括農(nóng)村居民住房用地。對建設(shè)用地進(jìn)行整理就是在城市規(guī)劃計劃的控制下，對農(nóng)村和城市建筑結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行有效整理，通過對其設(shè)計，向地下和空中尋求空間，發(fā)展立體建筑，提高容積率，從而提高土地利用效率。這樣可以結(jié)余出更多的土地用作建設(shè)用地的儲備用地，減少對耕地的侵占，或用作農(nóng)用地，實現(xiàn)人地平衡。農(nóng)用地的整理就是因地制宜采取措施對水、田、村、路、林進(jìn)行規(guī)劃整理，調(diào)整土地布局，改善土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，增加耕地面積和質(zhì)量，實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡意義重大。而其中農(nóng)村宅基地的整理是其重要組成部分。到2015年，我國已通過開發(fā)整理建設(shè)用地和農(nóng)村農(nóng)用地土地達(dá)到補(bǔ)充耕地312萬畝，其中，約175萬畝耕地是通過農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地整理補(bǔ)充的，可以說農(nóng)村宅基地整理是實現(xiàn)保證耕地動態(tài)平衡的重要組成部分。

　　（二）農(nóng)村宅基地整理有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對農(nóng)村宅基地的整理應(yīng)該在其土地的利用規(guī)劃下進(jìn)行，在減少宅基地使用面積的同時還要能保持其使用功能的完整性，向更有利于人們生活的方面進(jìn)行。提高容積率，提高土地集約力度，加強(qiáng)住宅的集中度，避免分散建設(shè)住宅，有蓋有拆，填滿空心村。這樣的規(guī)劃有利于推進(jìn)自然村的集聚，可以有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化，形成大的中心村落和小城鎮(zhèn)。這樣更有利于進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，能為居民提供更方便更完備的公共服務(wù)，減少水、通訊、電、熱、氣的重復(fù)投資，學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施也更加便民，更方便得建立環(huán)境優(yōu)美適宜居住的家園。

　　（三）對農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理可緩解耕地緊張局面。按照2016年人口及土地資料計算，若保持人口平穩(wěn)增長，將農(nóng)村人均住房占地由168m2下降至100m2，可以節(jié)約600多萬畝土地。這些整理出的農(nóng)村宅基地可因地制宜用作耕地，林地，水地，甚至可用作建設(shè)用地的備用地。這樣可在一定程度上緩解我國目前耕地緊張局面。

　　三、農(nóng)村宅基地整理的方法

　　我國耕地資源緊缺并，人均耕地少且耕作質(zhì)量差，呈逐年惡化趨勢。造成耕地減少原因很多，這其中農(nóng)村宅基地的隨意濫用是重要因素。從1990年開始我國已經(jīng)在部分農(nóng)村地區(qū)有規(guī)劃，有秩序地開展宅基地整理工作。據(jù)長期的經(jīng)驗積累，國家土管局總結(jié)出宅基地整理的具體方法，有如下4種：

　　（1）搬遷式。以農(nóng)村附近城鎮(zhèn)為據(jù)點，農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)搬遷，減少農(nóng)村面積，擴(kuò)大城鎮(zhèn)面積，而城鎮(zhèn)住房多為樓房，增高了容積率，減少了農(nóng)村宅基地的占地。

　　（2）合并式。將分散的農(nóng)村居民向一塊集中，形成中心村或小城鎮(zhèn)，減少空心村。

　　（3）內(nèi)調(diào)式。對原有村落進(jìn)行再規(guī)劃，再設(shè)計，減少宅基地面積或增加住戶，形成新村，提高宅基地利用率。

　　（4）滾動式。在不適宜耕作的地方建立新村，實現(xiàn)退宅還耕。主要方法的原則是結(jié)合農(nóng)村的小康社會建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高容積率，騰出空地，填實“空心村”，提高宅基地的利用率。

　　四、農(nóng)村宅基地整理的建議

　　（一）做好宣傳工作。首先，應(yīng)該組織農(nóng)村基層干部及土地管理部門工作人員進(jìn)行有關(guān)宅基地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，讓他們充分了解我國面臨的土地嚴(yán)峻形勢、國家對于宅基地整理的政策方針意義，以便及時對村民做好宣傳、講解工作。對群眾宣傳要講究方式方法，借助現(xiàn)代科技手段，采取群眾喜聞樂見的方式，如相聲、小品、影視廣播、報紙、計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等。務(wù)必使群眾了解我國當(dāng)前土地資源面臨的困境，宅基地整理的意義及宅基地整理后對他們生產(chǎn)生活的促進(jìn)作用，增強(qiáng)他們對宅基地整理的使命感和責(zé)任感。

　�。ǘ�）科學(xué)合理規(guī)劃。在宅基地規(guī)劃的編制中，要做到科學(xué)合理、因地制宜、結(jié)合實際情況，要以省、市、縣土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，掌握村莊建設(shè)長遠(yuǎn)規(guī)劃格局，而不是圖一時之便。堅持高標(biāo)準(zhǔn)、長遠(yuǎn)化規(guī)劃，將村莊建設(shè)和宅基地整理與環(huán)境改善、城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合。要將人民群眾利益放在首位，宅基地整理必須與農(nóng)民群眾居住條件改善相伴而行，實施過程中要尊重人民群眾意見，堅持走群眾路線。

　　（三）嚴(yán)格管理實施。當(dāng)農(nóng)村宅基地整理規(guī)劃方案通過后一定要在村內(nèi)公示，讓當(dāng)事人了解規(guī)劃的內(nèi)容取得他們的理解與支持，甚至獻(xiàn)策獻(xiàn)力。在實施管理中一定要嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格按照規(guī)劃方案實施，遵守用地審批制度和土地用途管制制度；嚴(yán)格遵守《土地管理法》，堅持一戶一宅制度。實施管理時優(yōu)先使用村內(nèi)存留土地，少占或不占農(nóng)用地。對于違反《土地管理法》行為情節(jié)輕微的要及時予以糾正和制止，情節(jié)嚴(yán)重的要依法處罰。建立首長負(fù)責(zé)制，層層嚴(yán)格把關(guān)。獎罰分明，充分調(diào)動基層干部工作積極性，深入基層農(nóng)村了解實際情況。發(fā)動群眾進(jìn)行社會輿論監(jiān)督，將違法占地等行為扼殺在萌芽階段。

　　（四）加強(qiáng)制度、政策的研究。在宅基地的整理中，有資金問題、人員調(diào)動、管理、戶口遷移、基礎(chǔ)設(shè)施建立、宅基地的流轉(zhuǎn)等問題。在完善法規(guī)的同時要大力解決好這些實際問題，這是做好宅基地整理工作的基礎(chǔ)和保障；要及時邀請專家學(xué)者針對這些問題建立配套制度和方案，切實解決好這些實際問題。

　　隨著社會主義新農(nóng)村的不斷發(fā)展，抓住有利時機(jī)進(jìn)行宅基地整理，不僅可以緩解當(dāng)前耕地緊張的局面，促進(jìn)我國耕地總體動態(tài)平衡，而且通過合理規(guī)劃，還能提高農(nóng)民群眾居住環(huán)境，引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

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