歐盟社會(huì)保障改革趨勢(shì)及啟示

歐盟社會(huì)保障改革趨勢(shì)及啟示 人口老齡化需要退休年齡更有彈性的多支柱養(yǎng)老保障體系

　　人口老齡化在歐洲已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。隨著時(shí)間推移，該問題將日益嚴(yán)重。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了老齡社會(huì)的門檻，但也要面對(duì)老齡化社會(huì)的各種保障壓力。歐洲從19世紀(jì)末開始建立老年保障制度，盡管在25個(gè)成員國(guó)中老年保障的具體模式和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制各不相同，但均建立了面向勞動(dòng)者和所有國(guó)民的養(yǎng)老保障體系，并且成為社會(huì)福利制度甚至福利國(guó)家的重要支柱。歐洲老年保障體系在調(diào)節(jié)收入分配，防范老年貧困，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，保持社會(huì)安定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，歐洲的老年保障體系在人口日益老齡化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩和日益激烈的國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力下，日益成為歐洲勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)模式改革的重點(diǎn)。

　　里斯本戰(zhàn)略的起草人羅得里格斯Maria Joao RODRIGUES?在她的報(bào)告中指出，歐洲社會(huì)模式面臨的主要挑戰(zhàn)有：經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力，向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，人口日益老齡化，新家庭模式，歐洲一體化進(jìn)程等。面臨挑戰(zhàn)，歐洲社會(huì)保護(hù)模式需要進(jìn)行根本的結(jié)構(gòu)變革。為適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，需要激發(fā)個(gè)人的主動(dòng)性，同時(shí)使個(gè)人在使用各種社會(huì)福利時(shí)具有更大的靈活性。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力，需要把建立一個(gè)更加有效的積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策置于優(yōu)先位置，使人們具有勞動(dòng)的積極性而不是僅僅依賴社會(huì)福利，以減少失業(yè)，強(qiáng)化社會(huì)保護(hù)體系的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。針對(duì)老齡化，歐盟要實(shí)施積極的老年保障政策，引入彈性退休時(shí)間制度，為人們繼續(xù)工作提供更多的激勵(lì)，減少提前退休現(xiàn)象。同時(shí)，要保障養(yǎng)老保障的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)在不同代際之間的平衡，需要更加仔細(xì)地設(shè)計(jì)養(yǎng)老保障三支柱體系之間的平衡。面對(duì)家庭模式變遷，要擴(kuò)展家庭服務(wù)范圍，使工作時(shí)間更具靈活性以保證工作與家庭生活的平衡。在歐洲一體化進(jìn)程中，一方面要為歐盟共同市場(chǎng)內(nèi)部建立一個(gè)基礎(chǔ)法律框架，另一方面又要使這一標(biāo)準(zhǔn)與各國(guó)社會(huì)保障體系的改革有機(jī)協(xié)調(diào)起來。

　　歐方學(xué)者對(duì)里斯本戰(zhàn)略的基本原則表示贊同。但如何落實(shí)里斯本戰(zhàn)略，還需要各成員國(guó)從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，在協(xié)調(diào)各方意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行。歐方專家認(rèn)為，歐洲社會(huì)保護(hù)模式改革的直接動(dòng)因是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)，而不是為了降低目前各國(guó)社會(huì)保障的水平。與貧困做斗爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的良性發(fā)展，本身就是建立社會(huì)保障體系的重要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的支柱。社會(huì)保障制度保證了歐洲人享有較高質(zhì)量的生活水平和生活品質(zhì)。歐洲各國(guó)社會(huì)保障制度在這方面的作用值得借鑒。但是，歐洲社會(huì)保護(hù)模式的一個(gè)重要教訓(xùn)，是在老年保障制度建立初期尤其是在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期實(shí)施了刺激提前退休的養(yǎng)老金政策、失業(yè)保障和社會(huì)福利政策。這一政策在人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的情況下顯現(xiàn)了一些不良后果，因此不得不進(jìn)行改革。延遲退休年齡，延長(zhǎng)工作年限，激活接近退休年齡階段的勞動(dòng)力繼續(xù)留在或者返回勞動(dòng)力市場(chǎng)，是從北歐開始的一個(gè)改革措施，已經(jīng)逐步向各成員國(guó)擴(kuò)展。提前退休制度的改革是應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)的重要舉措，也是中國(guó)從歐洲可以借鑒的一個(gè)教訓(xùn)。職工提前退休，不僅減少勞動(dòng)供給和養(yǎng)老金的積累，還提高了養(yǎng)老基金贍養(yǎng)比例并使老年保障水平難以提高，加劇了老年保障負(fù)擔(dān)。歐洲目前已經(jīng)注意促使50-67歲的人口繼續(xù)參與勞動(dòng)，這是中國(guó)可以從歐盟學(xué)習(xí)的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)。

　　在建設(shè)多支柱老年保障體系方面，曼海姆大學(xué)老齡化研究所所長(zhǎng)蘇潘Axel BORSCH_SUPAN?教授認(rèn)為，老年保障體系必須走向多支柱，否則難以應(yīng)對(duì)老齡化的危機(jī)。目前歐洲老齡化是人們壽命延長(zhǎng)和生育率下降的共同結(jié)果，傳統(tǒng)的老年保障制度難以適應(yīng)這個(gè)變化，因?yàn)楹芏鄦栴}是制度本身隨時(shí)間產(chǎn)生的。在這種情況下不僅要延長(zhǎng)退休年齡，還必須建立合理的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，以保證制度具有財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性。歐洲一些國(guó)家尤其是新加入歐盟的新成員國(guó)已經(jīng)根據(jù)世界銀行推崇的“三支柱”養(yǎng)老保障模式進(jìn)行了一些改革。但是，要建立全面覆蓋的老年保障體系，僅僅依靠“三支柱”是不夠的，因?yàn)榭傆幸恍┥鐣?huì)成員難以覆蓋在“三支柱”體系之內(nèi)。因此，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)的可持續(xù)性及擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的雙重目的，應(yīng)當(dāng)建立比“三支柱”更多的支柱，比如在社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外，還應(yīng)當(dāng)建立以稅收為基礎(chǔ)的社會(huì)最低養(yǎng)老金制度以及建立以家庭為基礎(chǔ)的非正式老年保障體系。他認(rèn)為這是“五支柱”體系，對(duì)于中國(guó)來說可能比“三支柱”體系更有推廣價(jià)值。

　　建立多支柱的老年保障體系將使在職人員為自己的老年進(jìn)行積累和儲(chǔ)蓄，這也意味著老年保障體系從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制或者積累制轉(zhuǎn)變。來自倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的巴爾Nicholas BARR?教授認(rèn)為，向部分積累制或者積累制轉(zhuǎn)變的養(yǎng)老金有利于提高儲(chǔ)蓄率以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并有利于實(shí)現(xiàn)不同代際之間的收入平衡。但是，建立了部分積累制或者積累制的養(yǎng)老金制度必須與有效的投資結(jié)合在一起才能發(fā)揮上述作用，這就需要一個(gè)完善的資本市場(chǎng)與之相適應(yīng)。如果不具備上述條件，建立一個(gè)空賬運(yùn)行的記賬式積累制也是有價(jià)值的，這是一些歐盟成員國(guó)尤其是一些經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家的做法。這樣做有利于明確個(gè)人的養(yǎng)老保障權(quán)益，實(shí)現(xiàn)保障模式的轉(zhuǎn)換，又不需為賬戶資金（實(shí)際為空賬）進(jìn)行投資。當(dāng)然，這僅僅是一種權(quán)益之計(jì)。針對(duì)中國(guó)的養(yǎng)老金制度改革，巴爾教授認(rèn)為不同的養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)有不同的目標(biāo)，中國(guó)養(yǎng)老金制度目前聚集的因素太多，不同地區(qū)之間還存在不同的供款制度，而且面臨著資本市場(chǎng)不健全，儲(chǔ)蓄率居高不下和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌等多種因素的制約，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶部分轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆�的積累制是否有必要值得研究。他認(rèn)為，根據(jù)一些歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，沒有必要將個(gè)人付費(fèi)的個(gè)人賬戶制度做成實(shí)際的積累基金，作為計(jì)賬使用的名義賬戶可能更好。由于僅僅具有計(jì)賬作用，因而不可能有實(shí)際的養(yǎng)老金基金收益。當(dāng)然，這只是暫時(shí)的、階段性的做法，希望對(duì)中國(guó)老年保障體系的建設(shè)有所借鑒。

　　日益增長(zhǎng)的醫(yī)療費(fèi)用需要改革衛(wèi)生服務(wù)模式和醫(yī)療保障制度

　　遍及所有居民的醫(yī)療保障制度是歐洲社會(huì)模式的重要組成部分，也是歐洲福利國(guó)家和社會(huì)保障體系的重要支柱。但是，由于醫(yī)療保障制度涉及醫(yī)療服務(wù)供需雙方、經(jīng)費(fèi)籌集、質(zhì)量監(jiān)管、費(fèi)用控制等多因素、多環(huán)節(jié)影響，使其成為十分復(fù)雜、管理難度最大的一種社會(huì)保障制度。世界各國(guó)國(guó)情各異，醫(yī)療保障制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制千差萬別。在歐盟內(nèi)部，以英國(guó)為代表的國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系模式（包括愛爾蘭、丹麥、瑞典、芬蘭、意大利、西班牙、葡萄牙、希臘、馬爾他、塞普路斯等國(guó)）和以德國(guó)為代表的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)模式（包括比利時(shí)、法國(guó)、奧地利、盧森堡等）是最具有代表性的兩大模式。其他歐盟成員國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療服務(wù)體系在某種程度上糅合了上述兩種典型模式的要素，同時(shí)又在某些環(huán)節(jié)上有所創(chuàng)新，形成了一些新的醫(yī)療保障類型，比如目前廣受推崇的荷蘭新醫(yī)療保險(xiǎn)模式。

　　英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系NHS? 建立于1948年，經(jīng)歷半個(gè)多世紀(jì)的運(yùn)行，體現(xiàn)了其優(yōu)越性，也暴露出一些問題。英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系旨在為英國(guó)的全體國(guó)民提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系由英國(guó)各級(jí)公立醫(yī)院、各類診所、社區(qū)醫(yī)療中心和養(yǎng)老院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)（也稱為聯(lián)合體）組成。這些醫(yī)療單位能夠提供國(guó)民日常所需的醫(yī)療服務(wù)，能夠滿足大多數(shù)患者的需要。聯(lián)合體通過健康中心和門診部提供服務(wù)，有時(shí)還會(huì)到患者家中進(jìn)行診療。這些預(yù)約和治療都是免費(fèi)的。支持國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系的資金82%由政府財(cái)政撥款，12.2%出自國(guó)民保險(xiǎn)稅，其余部分來自社會(huì)及慈善機(jī)構(gòu)的捐款和少量的非免費(fèi)醫(yī)療收入。在醫(yī)藥管理方面?英國(guó)實(shí)行醫(yī)藥分離制，除牙科收取少量治療費(fèi)外，國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系下的醫(yī)院門診基本上不收費(fèi)，約85%的處方藥免費(fèi)。兒童、孕婦、一年期的哺乳婦女、60歲以上的老人、低收入者和欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)人群一律享免費(fèi)醫(yī)療。患者可以在國(guó)家醫(yī)療服務(wù)三級(jí)體系中得到醫(yī)療服務(wù)。一般常見病患者就醫(yī)必須先到一級(jí)機(jī)構(gòu)即基本護(hù)理機(jī)構(gòu)（醫(yī)療保健和社會(huì)關(guān)懷在內(nèi)的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，數(shù)量最多，其資金使用約占英國(guó)衛(wèi)生總預(yù)算的75%）看醫(yī)生，然后根據(jù)病情的需要轉(zhuǎn)到相應(yīng)的上一級(jí)醫(yī)院治療。一級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)診的時(shí)候，如果認(rèn)定病情復(fù)雜可以直接轉(zhuǎn)給三級(jí)，而二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)也可以轉(zhuǎn)給三級(jí)。地區(qū)醫(yī)院（第二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)）通常就是這個(gè)地區(qū)的醫(yī)療中心，而地區(qū)醫(yī)院有的是好幾家，由同一套管理層管理。地區(qū)醫(yī)院接待醫(yī)治從第一級(jí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)診來的患者。三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)是教學(xué)醫(yī)院，以緊急救治和重大疑難病醫(yī)院為主。衛(wèi)生部是最高決策和管理部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃英國(guó)的整體醫(yī)療發(fā)展藍(lán)圖，負(fù)責(zé)醫(yī)療服務(wù)戰(zhàn)略制定和管理。英國(guó)國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用主要來源于財(cái)政撥款，在控制費(fèi)用方面具有很硬的約束機(jī)制，英國(guó)醫(yī)療費(fèi)用在歐盟內(nèi)部和發(fā)達(dá)國(guó)家中幾乎是最低的。

　　英國(guó)模式對(duì)中國(guó)有一定的借鑒價(jià)值。但是，一些專家學(xué)者也批評(píng)了英國(guó)模式存在的問題：主要是轉(zhuǎn)診看病等待時(shí)間長(zhǎng)，醫(yī)療服務(wù)總體質(zhì)量有待提高。不少患者為了及時(shí)得到治療只好選擇私立醫(yī)院，近13%的公民購(gòu)買個(gè)人醫(yī)療保險(xiǎn)。在控制費(fèi)用與保證醫(yī)療服務(wù)的高質(zhì)量的平衡方面?zhèn)戎赜诳刂瀑M(fèi)用，對(duì)其他歐洲國(guó)家來說，英國(guó)模式在保障患者的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量方面并不高。由于國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系工作積極性不高，各類醫(yī)療事故索賠案件不斷增加，導(dǎo)致非正常開支過高。2003年理賠金額高達(dá)40多億英鎊，且以每年12.5%的速度增加。 另外，根據(jù)2003年通過的“基礎(chǔ)醫(yī)院法案”，英國(guó)對(duì)基礎(chǔ)醫(yī)院的管理監(jiān)督權(quán)下放到由選舉產(chǎn)生的各社區(qū)代表委員會(huì)管理，同時(shí)允許基礎(chǔ)醫(yī)院向私營(yíng)者融資、投資、借貸以及高薪引進(jìn)優(yōu)秀醫(yī)護(hù)人員。這些改革措施的方向受到質(zhì)疑（擔(dān)心導(dǎo)致國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系瓦解和私有化），其實(shí)際效果還需要進(jìn)一步觀察。

　　德國(guó)是世界上最早實(shí)施社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的國(guó)家，其基本原則是通過這個(gè)體系實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)、互助、社會(huì)共濟(jì)。該制度以法定醫(yī)療保險(xiǎn)為主、私人醫(yī)療保險(xiǎn)為輔兩大系統(tǒng)組成。凡收入在一定標(biāo)準(zhǔn)之下的人都有強(qiáng)制性參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)的義務(wù)，收入超過該標(biāo)準(zhǔn)的人可以自由選擇加入法定醫(yī)療保險(xiǎn)或私人醫(yī)療保險(xiǎn)。參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)者保險(xiǎn)費(fèi)由雇員和雇主各付一半，按照一定百分比從工資中扣除。繳費(fèi)基數(shù)設(shè)有封頂線和保底線，即超過封頂線的部分不再征繳，工資收入在保底線以下的可免除繳費(fèi)義務(wù)。兒童原則上跟隨父母名下，不需要繳納保險(xiǎn)金。政府每年根據(jù)情況對(duì)封頂線和保底線的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。保險(xiǎn)費(fèi)取決于投保人的經(jīng)濟(jì)收入，收入多者多繳，少者少繳，無收入者不繳，但投保人享受的醫(yī)療服務(wù)沒有不同。法定醫(yī)療保險(xiǎn)提供的服務(wù)主要包括：各種預(yù)防保健服務(wù)、各種醫(yī)療服務(wù)、各種藥品及輔助用品費(fèi)用、各種康復(fù)性服務(wù)等等。保險(xiǎn)公司還承擔(dān)療養(yǎng)的全部或部分費(fèi)用，支付最長(zhǎng)78周的病休補(bǔ)貼，以及就醫(yī)部分交通費(fèi)用等。

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