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完善商業(yè)銀行小額抵債資產處置制度的若干建議
摘要:零星、小額抵債資產在商業(yè)銀行資產處置過程中處于非常重要的地位,也是矛盾最多領域。文章針對這一現(xiàn)實,提出了符合實際操作的一系列制度安排和完善措施。關鍵詞:商業(yè)銀行;小額抵債資產;處置制度
商業(yè)銀行日常經營中抵債資產的處置效率是一個非�，F(xiàn)實的。抵債資產處置效率的高低,著整個銀行體系的活力,因而完善現(xiàn)有抵債資產處置的制度環(huán)境就顯得尤為重要。
一、中資商業(yè)銀行抵債資產處置的制度安排與主要缺陷
當前,中資商業(yè)銀行處置不良資產,除其中大額的、特定的交由專業(yè)的資產管理公司處理外,其余零星的、小額的抵債資產由于成本的不仍由銀行自行處理,其中又以以物抵債方式獲得的抵債資產為多。這類抵債資產,在目前銀行資產處置過程中處于非常重要的地位,也是矛盾最多的領域。對這類抵債資產處置主要有兩種形式,一種是通過銀行與相關方面達成協(xié)議變現(xiàn)處置或折價抵債,另一種是通過訴訟方式經過一系列的司法程序變現(xiàn)或折價抵債。實踐中,許多抵債資產的獲得本身就是通過一系列司法手段(如查封、扣押、凍結等)獲得,因此,目前銀行抵債資產處置制度環(huán)境的主要就是訴訟方式下的處置制度。下面的也將以此為線索展開。
1.流質契約的禁止提高了抵債資產的處置成本。
根據(jù)我國《擔保法》的規(guī)定,“債務履行期屆滿抵押權人未受清償?shù)?可以與抵押人協(xié)議以抵押物折價或者以拍賣、變賣該抵押物所得的價款受償;協(xié)議不成的,抵押權人可以向人民法院提起訴訟�！�
由于上述對流質契約問題的禁止性規(guī)定,銀行需要行使抵質押權時,借貸雙方無法就抵押物處置的價值達成一致,因此,目前銀行處置抵押物的手段一般只限于通過司法途徑,法院一般會通過公開拍賣的方式處置。
禁止流質契約的規(guī)定在市場經濟很不完善的情況下是必要的,但在銀行實踐中,擔保物權中的評估、拍賣、處置等程序需要不少費用,顯然比“不還錢就以物折抵”的流質契約的實現(xiàn)成本要高。因此,對流質契約的禁止性規(guī)定有必要進一步完善。
2.抵債資產通過司法拍賣程序的市場化程度不夠。
目前抵債資產的司法拍賣依據(jù)的是2004年《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產的規(guī)定》(法釋[2004]16號)。該規(guī)定曾多次修改,在某些方面有所改進,但其中一些規(guī)定的市場化程度仍然不高。
一是在評估、拍賣機構的選擇方面。盡管《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中拍賣、變賣財產的規(guī)定》對是否評估、評估機構的選擇上給雙方當事人較大的選擇空間,但在實踐中更多的是由法院在指定的名冊中隨機確定。因此,銀行在這一過程中的自主權利受到極大限制。特別要指出的是,由于收費按拍賣成交價的一定比例確定,因此評估、拍賣機構往往存在高估抵債資產價值的傾向。在這種情況下,銀行的權益就會缺乏應有的保障。
二是在拍賣保留價的確定方面。按照現(xiàn)行規(guī)定,拍賣應當確定保留價,拍賣保留價由人民法院參照評估價或市價(未作評估時)確定。法院在確定保留價時,第一次拍賣的保留價不得低于評估價或者市價的80%;如果出現(xiàn)流拍,再行拍賣時,可以酌情降低保留價,但每次降低的數(shù)額不得超過前次保留價的20%。這種做法往往導致拍賣底價過高,限制了拍賣的市場化程度。需要指出的是,在最終流拍的情況下,銀行往往被迫以不能實現(xiàn)拍賣的該保留價作價接受抵債資產。
三是拍賣次數(shù)的規(guī)定方面。現(xiàn)行規(guī)定要求,對于第二次拍賣仍然流拍的不動產或其他財產、對于第三次拍賣仍然流拍的不動產或其他財產,法院可以依照規(guī)定將相關資產作價交申請執(zhí)行人或其他先執(zhí)行債權人抵債;否則,法院將解除查封、扣押、凍結,并將該動產退還被執(zhí)行人。這種要么以保留價抵債、要么喪失相關權益的兩難選擇,雖然有利于提高案件的執(zhí)行率,但不利于維護商業(yè)銀行的正當權益。
3.多次過戶、繁雜稅費使得抵債資產處置成本過高。
雙重過戶制度降低了處置效率。在取得抵債資產后,銀行對房地產、車輛等需辦理過戶手續(xù)轉入;在最終轉讓該抵債資產時,銀行又要辦理過戶手續(xù)轉出。這種雙重過戶制度使銀行面臨著“過戶難”的突出矛盾,影響了抵債資產的處置效率,也給銀行資產安全帶來了很大隱患。在銀行的抵債資產中,無法辦理過戶的占很大比例,其中有的是因為抵債資產的權屬不明或產權證書不全;有的是因為銀行經營范圍的限制;更多的是由于費用繁多,手續(xù)繁瑣,造成抵債資產過戶舉步維艱。以房地產為例,抵債資產從過戶到銀行,再由銀行過戶到買方的過程產生了兩次過戶費用,銀行因急于處置資產而處于被動地位,有時被迫承擔兩次費用。實踐中,銀行為規(guī)避兩次過戶而造成的巨額費用,往往在取得抵債資產后并不過戶,而是等找到買家后再將財產直接過戶給買家。但未過戶的財產在意義上還不完全屬于銀行,一旦發(fā)生糾紛銀行將處于十分被動的局面。
繁雜的稅費使得抵債資產的處置成本相當高。目前的稅費環(huán)節(jié)主要情況如下:一是在收取抵貸資產時,向資產評估機構支付評估費,向法院支付訴訟費和執(zhí)行費;二是在辦理產權變更過戶時要交納契約稅、印花稅以及過戶費、交易綜合服務費等;三是在抵債資產處置變現(xiàn)時,還需交納營業(yè)稅、車船使用稅、房產稅、土地增值稅以及土地出讓金等等。以劃撥方式取得國有土地使用權的,轉讓房地產時,應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續(xù),并依照規(guī)定繳納土地使用權出讓金后才可受償其余變現(xiàn)所得,集體使用權的土地,在獲得土管部門同意辦理征用、出讓手續(xù)后,除上述土地出讓金外,還需支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體一筆征地補償安置費。尤其是土地出讓金,往往占用了不小一筆銀行資金。從銀行實踐來看,所有這些稅費(還包括持有抵債資產期間可能支出的各種管理費用,以及墊付的各種費用)合計可達抵債資產價值的15-20%。事實上,銀行取得并轉讓抵債資產不是出于普通的商業(yè)原則,不是為了利用該抵債資產開展經營或取得盈利。因此,上述雙重過戶手續(xù)顯得繁瑣,處置成本也顯得過高。
實踐中,銀行以物抵債時往往還要承擔并非自己義務的一些成本。在資產存在欠繳稅費(如土地出讓金、過戶稅費、物業(yè)管理費等)的情況,銀行如果同意接受其作為抵債資產,在辦理相關手續(xù)時事實上必須代為繳納所欠稅費,否則就無法辦理過戶手續(xù)。這些稅費雖然最終應當從抵債資產處置中予以抵扣(并不直接從抵債資產價值中扣除,而只是作為相關的費用),但對銀行來講(尤其是土地出讓金)顯然加大了處置成本。此外,對一些暫時無法變現(xiàn)或變現(xiàn)價格過低的抵債房地產,銀行只得采取租賃的方式以盡量減少損失。但根據(jù)有關規(guī)定,對這部分租金收入還要征收房產稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅和費附加稅等,稅費比例極高。相比之下,最初如以貨幣資金形式回收利息的話,則只需要繳納營業(yè)稅�？梢哉f,各種稅費大大影響了銀行資產的保全。
4.銀行作為抵債資產的所有權人權利行使受到較大制約。
根據(jù)《商業(yè)銀行法》規(guī)定,“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業(yè)務,不得向非自用不動產投資或者向非銀行機構和企業(yè)投資”。對商業(yè)銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權,更是規(guī)定了二年的處分期限。事實上,對于銀行受讓的不動產,多為建設中或正在營業(yè)的商務樓或商品房,銀行并無具有經營、管理此類樓宇的專業(yè)管理人才及資源;對于受讓的公司股權,雖然根據(jù)最高人民法院《關于審理與企業(yè)改制相關民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》關于債權轉股權問題的規(guī)定和《公司法》關于人民法院可以依照法律規(guī)定的強制執(zhí)行程序轉讓股東股權的規(guī)定等,銀行可因受讓股權而掌握公司的經營權力,但從目前實際來看,法院基本不支持此類做法,銀行人員并不能真正進入董事會,這就使銀行的應有權利僅限于一張法律文書,而在實踐中得不到應有的保障。
此外,在個人住房按揭貸款中,銀行的抵押權利事實上可能懸空或受極大限制。2005年底最高人民法院出臺的《關于人民法院執(zhí)行設定抵押的房屋的規(guī)定》,雖然較此前相關規(guī)定對銀行處置所抵押房屋的權利有所放寬,但仍然規(guī)定如被執(zhí)行人無法自行解決居住問題且申請執(zhí)行人無法為其提供臨時住房的,即使抵押的房屋被拍賣、變賣或者抵債的,法院也不應強制被執(zhí)行人遷出。這實際上要求作為債權人的銀行而言,肩負起了為債務人尋找臨時住房的責任,繼而帶來一系列諸如解決租金的問題等,又為銀行實現(xiàn)抵押權利徒增許多的前置程序。
二、關于完善銀行抵債資產處置制度的若干建議
完善銀行抵債資產的處置制度,首要問題就是調整抵債資產處置制度安排的指導思想,將銀行抵債資產的處置區(qū)別于一般市場主體的正常商業(yè)交易行為,按照特殊的辦法進行管理,使之與銀行抵債資產的內在性質相符。然后,根據(jù)這一指導思想或思路,對現(xiàn)有涉及銀行處置抵債資產的法規(guī)、政策予以調整。
(一)按照以物抵債的特有性質調整相應的制度安排
在市場經濟下,針對各類物品的交易、轉讓、過戶等環(huán)節(jié)征收相應稅、費是必要的。但是,商業(yè)銀行處置抵債資產與一般的商業(yè)交易行為有著明顯的特殊性。這主要體現(xiàn)在兩個方面:
1.銀行抵債資產的處置行為不同于純粹的商業(yè)交易行為。
目前的各種資產交易、轉讓、過戶制度針對的是普通的商業(yè)交易行為,其出發(fā)點是一般的商業(yè)原則。雖然銀行處置抵債資產表面上也是一種商業(yè)行為,但這是一種被動的交易行為,其目的不是為了從相關物品的交易中獲得額外的收益,而是服從于不良資產的處置,盡量減少損失。事實上,不良資產特別是抵債資產的處置,是銀行收回不良貸款本息的過程,根本就不是普通商業(yè)意義上的“真實銷售”。具體來說,一方面,銀行作為債權人是被動接受抵押物,又受到商業(yè)銀行法關于處置期限的限制;另一方面,巨額的稅費及對該行業(yè)的陌生很大程度上導致了銀行債權損失的結果。例如,各商業(yè)銀行一般都規(guī)定必須在一定的時間內(如一年)將抵債資產處置變現(xiàn),不得持有或以此盈利;在現(xiàn)行司法程序下如果抵債資產拍賣不成功,銀行往往要接受相關的抵債資產。因此,應對現(xiàn)行有關規(guī)定或稅法作出特別說明,在接受、過戶、登記和處置等環(huán)節(jié)予以特殊對待,提高處置效率;同時,在稅費收取上要真正體現(xiàn)一個“抵”字,予以稅費減免等優(yōu)惠政策,切實減輕商業(yè)銀行的財務負擔。
2.銀行抵債資產處置是附屬于貨幣經營這一核心業(yè)務。
銀行的核心功能是經營貨幣,主要表現(xiàn)為吸收存款、發(fā)放貸款。銀行對抵債資產的處置不是一個獨立的經營行為,它完全由不良資產的處置而引起,是貨幣經營活動中出現(xiàn)“病變”因素后采取的行為。因此,銀行處理抵債資產是一種銀行核心經營活動的附屬行為,有著嚴格的限制措施,比如要求在清收不良債權時必須堅持首先以貨幣形式受償,嚴格控制以物抵債。債務人無貨幣清償能力時,應當首先拍賣、變賣非貨幣資產,以所得貨幣清償債務。銀行并不以此為自己的盈利來源,也不存在借此盈利的可能性,相反它只是為了確保貨幣經營活動的正常進行。抵債資產處置的主體不同決定了處置的目的不同,也決定了抵債資產處置的性質不同,不能僅憑交易過戶的表象而與一般的商業(yè)運作相混同。不同性質的行為,應該適用不同的稅費制度,這樣才能體現(xiàn)區(qū)別對待的原則。正由于這是銀行的附屬行為,不屬于銀行正常營業(yè)范圍,對該部分交易應該實行特殊的包括稅費規(guī)定在內的政策,符合稅收中性原則和國際通行做法。
3.突出抵債特性調整相關法規(guī)或政策。
如上所述,對銀行處置抵債資產的行為按普通商業(yè)交易行為予以管理(包括稅費繳納、辦理過戶手續(xù)等),實際上混淆了兩種不同性質的行為,扭曲了不良資產處置行為的性質,從而了銀行抵債資產的處置效率,也對銀行業(yè)的服務能力的發(fā)揮造成了較大的不利影響。比如,由于銀行往往最終并不占用抵債資產,辦理受讓過戶的目的是為了最終的轉讓變現(xiàn)。這種使得在以物抵債及其隨后的處置過程中,銀行作為受讓方和出讓方需要先后辦理兩次過戶手續(xù)、繳納兩次相關費用的顯然很不合理。理順銀行抵債資產處置的各種制度、規(guī)定,突出該行為的“抵債”特性,是完全必要的。
(二)改善銀行抵債資產處置環(huán)境的具體政策建議
正如前面所的那樣,在銀行大都依靠抵、質押來降低貸款風險的背景下,對流質契約的禁止性規(guī)定往往導致銀行大量面臨以物抵債的現(xiàn)象。在現(xiàn)有司法規(guī)定下,以物抵債同樣往往導致銀行在司法拍賣流拍時被迫接受資產沖抵不良貸款。由于對流質契約等基本原則的修改需要經過復雜的程序,一時恐怕難以突破,因此下面的建議主要從修改現(xiàn)行具體法律、法規(guī)的角度提出。
1.改進抵債資產處置的司法制度,提高市場化程度。
價格因素在銀行處置抵債資產或以物抵債時起著非常關鍵的地位。從原則看,只有賣不出去的價格,沒有賣不出去的物品,司法拍賣流拍都源于價格不夠合理。實踐中,銀行考慮到以物抵債后可能面臨的各種交易、持有、變現(xiàn)成本,大多數(shù)時候并不愿意該資產以物抵債。應該看到,抵債資產的轉讓從借款人的角度來看,也是一種極其特殊的行為,其流動性在各種因素(如轉讓時間、公告范圍、專用屬性等)影響下受到明顯限制。因此,以市場上正常交易的同類物品價格水平來定價顯然并不合適,折價出售是正常的現(xiàn)象。此外,目前這種拍賣方式的價格形成機制決定了只要有人愿意接受,其成交價格只會朝上走而不會越來越低。如果能夠以一個較高的價格成交,這也是銀行所愿意看到的。因此,希望通過事先確定一個價格來保護抵債資產原所有人的權益并不合適也無必要�；谏鲜隹紤],建議在抵債資產的司法拍賣環(huán)節(jié)增強債權銀行的自主性,通過更加市場化的機制提高抵債資產的處置效率。
一是建議擴大銀行自主選擇評估機構、拍賣機構的權利。當雙方無法就評估機構、拍賣機構的選擇達成一致的,允許銀行在法院指定的相關機構中自主選擇確定(而不是目前的隨機確定),或者允許銀行通過公開招標確定評估機構、拍賣機構(而不是目前事實上的需雙方當事人一致同意)。法院則重點對評估、拍賣的公正性進行監(jiān)督。
二是完善保留價的確定方式。事實上,在采取拍賣的情況下確定保留價的做法并無必要。當然,考慮到流拍后銀行可能以物抵債時的作價需要,保留價可以作為依據(jù)。為此,建議擴大保留價確定時的折讓幅度,比如每次最高可達25-30%,較目前的規(guī)定提高5-10個百分點。同時,流拍后確定再拍保留價時,債權銀行要求一次到底(即達到每次可折讓幅度的上限)的,法院應當準許。
三是放寬拍賣環(huán)節(jié)的限制。在不調整保留價確定方式的情況下,建議放寬上述限制。一是適當延長拍賣公告期,擴大拍賣參與人的范圍。二是增加一次拍賣,動產最多可拍賣3次,不動產最多可拍賣4次。
綜合上述分析,針對保留價的確定問題,提高折讓幅度與增加一次拍賣基本是等效的。從提高處置效率的角度來看,擴大折讓幅度(折讓上限由目前的80%調整為70%,同時賦予銀行一次浮足的權利)的措施更好。
2.設立銀行以物抵債資產的特殊權益狀態(tài),提高處置效率。
為提高銀行通過以物抵債方式處置不良資產的積極性,建議為銀行通過以物抵債方式取得的抵債資產設立特殊的權益狀態(tài),免辦銀行獲得抵債資產時的受讓過戶手續(xù)。銀行憑以物抵債協(xié)議或法院裁定,向相關機構予以登記備案,并在登記機構的相關系統(tǒng)中予以標識,從而進入權益特殊狀態(tài)。登記機構通過一定形式向銀行確認該狀態(tài)。
在該權益狀態(tài)下,登記機構并不真正辦理所有權人的變更登記,相關書面權證上的所有權人并不變化;但是,相關資產完全處于銀行控制之下,與原所有權人或仍然是名義所有權人的機構沒有任何關系,也不涉及所有權人的任何法律訴訟,登記機構只能憑銀行處置該資產時出具的書面要求才能解除該特殊狀態(tài)。
由于受讓時未辦理真正的過戶手續(xù),銀行最終處置抵債資產時因此也無需辦理出讓過戶手續(xù)。在銀行最終處置抵債資產時,登記機關憑銀行出具的相關資料(如資產轉讓合同、特殊權益狀態(tài)確認材料等)予解除特殊權益狀態(tài),并辦理過戶手續(xù)。進入特殊權益狀態(tài)后,任何處置行為都不需要銀行以物抵債之前的所有權人的任何授權,因為協(xié)議轉讓或法院裁定已將所有權益轉讓給銀行。
3.減免銀行處置抵債資產過程中的相關稅費,從而降低處置成本。
一是免征汽車類抵債資產的通行費、養(yǎng)路費。在燃油稅辦法尚未出臺的情況下,考慮到銀行對以物抵貸資產有著十分嚴格的使用、保管規(guī)定,建議在銀行明確不使用該資產時,對此類應針對使用者征收的費用予以免征。
二是免征進入特殊權益狀態(tài)的抵債資產的過戶環(huán)節(jié)稅費。除銀行可以向登記機構繳納申請進入特殊權益狀態(tài)的手續(xù)費用外,建議免征以下稅費:銀行受讓抵債資產環(huán)節(jié),免征真正辦理過戶手續(xù)情況下需要繳納的手續(xù)費、登記費、契稅、印花稅,以及有時需要承擔的土地出讓金等;銀行出讓抵債資產環(huán)節(jié),免征真正辦理過戶手續(xù)時需要繳納的營業(yè)稅及各種附加、土地增值稅,以及其他相關稅費。
三是在營業(yè)稅、增值稅等方面予以相應優(yōu)惠。抵債資產是不動產的,免征銀行最終銷售轉讓該不動產和持有期間利用該不動產從事融資租賃業(yè)務應繳納的增值稅、營業(yè)稅。借款方以貨物、不動產、無形資產、有價證券和票據(jù)等抵充貸款本息的,免征銀行銷售轉讓該貨物、不動產、無形資產、有價證券、票據(jù)以及利用該貨物、不動產從事融資租賃業(yè)務應繳納的增值稅、營業(yè)稅。進入特殊權益狀態(tài)的抵債房地產,在未處置前的閑置期間,免征房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅;對轉讓進入特殊權益狀態(tài)的房地產取得的收入,免征土地增值稅。
4.其他維護銀行處置抵債資產時相關權益的建議。
一是調整個人住房按揭貸款中涉及的抵債房屋處置時全額征收營業(yè)稅的問題。2004年國家實施宏觀調控中出臺的這一政策,本來是針對少數(shù)房地產市場投機者而設置的,但對銀行處置相關抵債資產帶來了一些障礙。建議對因銀行處置抵押房產導致的房屋轉讓予以區(qū)別對待。對2年內轉讓住房的,無論普通或非普通住房,一律按照本次轉讓價格減去貸款本息和銀行為實現(xiàn)債權的相關費用后的差額部分征收營業(yè)稅;2年以后轉讓住房的,維持現(xiàn)有的規(guī)定不變。
二是調整與抵債資產處置相關的訴訟費用。根據(jù)法律規(guī)定,銀行在訴訟過程中墊付了大量的案件受理費、保全費、執(zhí)行費等相關費用,在實現(xiàn)債權的過程中還會產生評估費等其他費用。由于在法院的實際處理中,這些費用往往從抵押物處置后的金額中先行扣除,因此容易導致貸款本息本身尚未得到全部清償或以物抵債后反而增加損失的現(xiàn)象,建議在費率方面適當予以優(yōu)惠。特別是訴訟保全費,它是銀行在當前法律制度體系不能完全保護自己抵押權時采取的一種不得已的資源浪費,建議對銀行申請保全抵押物時能夠予以一定的優(yōu)惠。
(三)落實上述抵債資產處置制度調整的配套措施建議
上述有關銀行抵債資產處置的各方面建議,都是目前沒有規(guī)定或有相反規(guī)定。特別需要指出的是,以上對抵債資產處置的有關完善建議,只有少數(shù)屬于地方政府事權范圍,大部分都直接涉及中央政府相關部門以及法院等司法機關的權限范圍。此外,由于抵債資產的種類很多,涉及的政府管理部門和非政府機構也較多。因此,建議由銀監(jiān)會向國務院提出建議,由國家財政部會同司法部、銀監(jiān)會、建設部、人民銀行、工商總局等,在上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)綜合配套改革試點過程中作出試點性特殊安排,對相關法律、法規(guī)作出修改或調整,比如司法拍賣的問題、抵債資產設立特殊權益狀態(tài)的問題、相關稅收和費用征收辦法、銀行抵債資產核算制度等的修改問題等。
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