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關(guān)于我國(guó)農(nóng)民制度性政治參與的法律思考
內(nèi)容摘要：農(nóng)民是中國(guó)社會(huì)最為龐大的弱勢(shì)群體，也是中國(guó)社會(huì)最為危險(xiǎn)的階層，重視對(duì)農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)，從根本上說(shuō)就是在維護(hù)良好的社會(huì)秩序和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。文章在“三農(nóng)”問(wèn)題備受關(guān)注、農(nóng)村治理危機(jī)凸現(xiàn)以及“人權(quán)保障”寫入憲法的歷史背景下剖析現(xiàn)階段農(nóng)民政治參與的非制度性的現(xiàn)狀和其復(fù)雜且互相影響的成因，嘗試集中探討法律制度層面的解決，也就是如何藉由法律制度設(shè)計(jì)，以引導(dǎo)農(nóng)民“有序的、制度性的政治參與”作為保護(hù)中國(guó)農(nóng)民權(quán)益的一項(xiàng)重要手段，并且作為保障中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定、協(xié)調(diào)中國(guó)國(guó)家與農(nóng)村、農(nóng)民社會(huì)關(guān)系的一個(gè)穩(wěn)固基礎(chǔ)，給予農(nóng)民平等的法律關(guān)懷。
關(guān) 鍵 詞：成因與依據(jù)，主要體現(xiàn)，必要性，立法建議
一、農(nóng)民政治參與的成因及依據(jù)
自二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，中國(guó)進(jìn)行了偉大的經(jīng)濟(jì)體制改革，廣大的農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)體制改革中取得了巨大的成果，伴隨著改革步伐的加快，一系列政治體制改革措施全面的開展，為農(nóng)村擴(kuò)大農(nóng)民的參政議政提供了更為廣闊的舞臺(tái)和不斷擴(kuò)大的自由度。農(nóng)民政治參與是指作為社會(huì)主義民主政治主體之一的廣大農(nóng)民群眾通過(guò)投票選舉、上訪、訴訟等形式參與政治生活，表達(dá)自己的愿望，保護(hù)自己的切身利益，并試圖影響各級(jí)部門決策的行為。
另外，筆者認(rèn)為，農(nóng)民政治參與的產(chǎn)生除上述歷史原因外，最主要還有以下兩個(gè)原因：
（一）現(xiàn)實(shí)條件
1、農(nóng)民政治參與是建設(shè)我國(guó)民主政治的重要組成部分。人們一般認(rèn)為，現(xiàn)代民主政治發(fā)展的過(guò)程就是政治參與不斷擴(kuò)大的過(guò)程，一個(gè)國(guó)家公民的政治參與程度和水平越高，這個(gè)國(guó)家的民主程度和政治發(fā)展程度就越高，農(nóng)民人口在我國(guó)占絕大多數(shù)，他們政治參與的程度和水平幾乎決定著我國(guó)整個(gè)國(guó)家政治參與的程度和水平，很大程度上影響著我國(guó)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)①。
2、農(nóng)民政治參與是農(nóng)民合法利益的重要保護(hù)手段。中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的不穩(wěn)定，最主要的
表現(xiàn)之一，就是農(nóng)民權(quán)益的受損②。眾所周知，近年來(lái)國(guó)家通過(guò)立法、行政和經(jīng)濟(jì)等手段加大力氣促進(jìn)農(nóng)民收入的增加，取得了顯著的效果，同時(shí)，伴隨著農(nóng)民增收，農(nóng)民對(duì)政治參與的意識(shí)也在逐步增強(qiáng)，他們要求在一定程度上要通過(guò)參與政治決策來(lái)影響決策者的意志，并且透過(guò)法律制度的管道進(jìn)行自我保護(hù)，最終真正能夠保障合法經(jīng)濟(jì)利益。
（二）法理依據(jù)
1、法的價(jià)值理論。法的價(jià)值是指法作為客體對(duì)于主體的滿足以及相對(duì)于主體的絕對(duì)指向，農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是人權(quán)問(wèn)題，農(nóng)民制度性政治參與的終極目標(biāo)就是要保障人權(quán)，人權(quán)是一切人滿足自身需求、享有人身自由、并對(duì)自身以外任何事物發(fā)生不同聯(lián)系的資格和能力的總和，是社會(huì)的人的權(quán)利和人的社會(huì)的權(quán)力相互關(guān)系不斷發(fā)展的統(tǒng)一體③。而人權(quán)又是法的基本價(jià)值之一，法就是要通過(guò)其特有的功能保障社會(huì)群體在一定時(shí)期內(nèi)享有生存和發(fā)展所必需的條件，實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值，加之我國(guó)治理國(guó)家的基本方略是依法治國(guó)。所以，實(shí)現(xiàn)法的人權(quán)價(jià)值必然要求法律賦予農(nóng)民政治參與權(quán)。
2、憲法精神。近代意義上的憲法產(chǎn)生于自從資產(chǎn)階級(jí)革命爆發(fā)后，在資本主義商品經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位、資產(chǎn)階級(jí)掌握國(guó)家政權(quán)和啟蒙思想廣泛傳播的歷史條件之下，資本主義憲法倡導(dǎo)的天賦人權(quán)、自由平等和權(quán)力制約理論為各國(guó)憲法所響應(yīng)。我國(guó)憲法以人民主權(quán)為原則以根本法的形式賦予公民廣泛的政治權(quán)利和自由，農(nóng)民政治參與的過(guò)程就是在行使憲法賦予的神圣權(quán)利。
二、農(nóng)民政治參與的主要體現(xiàn)
中國(guó)農(nóng)民的處境困難的根本性和結(jié)構(gòu)性的根源，就是，伴隨著農(nóng)村利益格局多元化和農(nóng)村社會(huì)的階層分化，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局以及人口相對(duì)于土地的資源緊張性。如果在有限的土地上，農(nóng)民以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)型態(tài)維持一種可以滿足溫飽，但是卻沒(méi)有商業(yè)利益的小農(nóng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民所面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題就有兩個(gè)：缺乏參政和工作機(jī)會(huì)、以及缺乏現(xiàn)金收入④。而且，農(nóng)民在政治上基本上處于無(wú)權(quán)地位，加之長(zhǎng)期以來(lái)受封建思想的影響，心理結(jié)構(gòu)具有二元性（即崇拜又畏懼權(quán)力、既逆來(lái)順受又暴力對(duì)抗、既有平均思想又有特權(quán)觀念），基于上述原因而言，農(nóng)民政治參與主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）農(nóng)民政治參與的目的方面
廣大的農(nóng)民還是愿意用參政議政的方式來(lái)表達(dá)自己的意愿的，影響政策的制定和執(zhí)行，改革開放以來(lái)，農(nóng)民一直關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利用國(guó)家的各種開放政策發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，致富奔小康。在反映的情況中，公共事務(wù)問(wèn)題（如選舉、教育、交通設(shè)施、土地分配、公共設(shè)施、村福利等）占到首位，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題占到第二位，這說(shuō)明一方面中國(guó)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)得到了很大的發(fā)展，村民把眼光放在了村里公共事務(wù)的建設(shè)上來(lái)，經(jīng)濟(jì)意識(shí)和經(jīng)濟(jì)頭腦增強(qiáng)。另一方面也反映了農(nóng)民依然把參與政治作為大事來(lái)做。
�。ǘ┺r(nóng)民政治參與的動(dòng)機(jī)方面
農(nóng)民政治參與的動(dòng)機(jī)，乃驅(qū)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行政治參與的心理力量。對(duì)此學(xué)者并無(wú)定論，但最主要的是經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和非經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，而且經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)是最基本的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)民、集體、國(guó)家之間存在經(jīng)常性的利益沖突，農(nóng)民為了保護(hù)自己的利益，必然要過(guò)多地參與政治，這就說(shuō)明農(nóng)民經(jīng)濟(jì)主體地位已經(jīng)確立并且需求經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)機(jī)制。
（三）農(nóng)民政治參與的形式方面
農(nóng)民通過(guò)多種參與政治的形式來(lái)影響政策的制定和執(zhí)行，但是農(nóng)民利用的這種形式卻反映出農(nóng)民的參政水平。農(nóng)民從自身的利益出發(fā)，還是從公眾的利益出發(fā)，關(guān)注整個(gè)社會(huì)和國(guó)家的利益， 都是影響政府政策的實(shí)際結(jié)果的行為，個(gè)人的政治參與水平也體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的民主化程度。筆者認(rèn)為，農(nóng)民的政治參與形式最主要的可分為制度性參與和非制度性參與，所謂制度性參與是農(nóng)民依據(jù)國(guó)家憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及一些其他的規(guī)范性法律文件規(guī)定的制度、方式和程序向國(guó)家機(jī)關(guān)、自治組織及其工作人員提出意見和建議，或者通過(guò)國(guó)家司法機(jī)關(guān)主張?jiān)V訟權(quán)利，參與公共事務(wù)和國(guó)家事務(wù)的行為。而非制度性參與是指不符合國(guó)家憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及一些其他的規(guī)范性法律文件規(guī)定的制度、方式和程序而進(jìn)行的影響政治決策過(guò)程的活動(dòng)。而中國(guó)農(nóng)民的制度性參與并不順暢，其權(quán)益受損時(shí)通常保持沉默是一個(gè)選擇，但是，“愈來(lái)愈多的農(nóng)民開始自己組織起來(lái)，不是設(shè)法走進(jìn)制度性參與，而是走向暴力性的非制度性參與。⑤”由此，法律治理化終于發(fā)展到了沒(méi)有法律的治理化，發(fā)展到了無(wú)法的治理，這種治理恰恰是以普遍存在的法為依據(jù)的，這個(gè)普遍存在的法就是原始的懲罰和原始的暴力。其實(shí)，大部分的農(nóng)民并不會(huì)選擇走上與政府作對(duì)的路，農(nóng)民如果有辦法自我組織起來(lái)，往往采取的第一步是“上訪”。但由于農(nóng)民的組織一方面仍然沒(méi)有與外界“鏈接”，仍屬孤立，另一方面他們?cè)谡降恼畠?nèi)部沒(méi)有代表或代理人，因此無(wú)法挑戰(zhàn)容易勾結(jié)的官僚體系，其結(jié)果經(jīng)常是上訪無(wú)效，或者更不幸的是上訪者慘遭逮捕或者打壓。面對(duì)這種體制內(nèi)參與幾乎是完全不通的情形，農(nóng)民在其權(quán)益被壓迫、侵犯忍無(wú)可忍之下，組織起來(lái)沖擊地方政府的情形便經(jīng)常發(fā)生，“打著‘減負(fù)代表’的
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