馱桶散文

　　【摘要】 規(guī)范和加強(qiáng)政府性基金預(yù)算管理，對(duì)于完善政府預(yù)算體系，提高財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)各類資金的統(tǒng)籌調(diào)配能力和管理監(jiān)督水平等具有重要意義。本文結(jié)合我縣實(shí)際，提出進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)政府性基金預(yù)算管理的對(duì)策建議。

　　【關(guān)鍵詞】政府性基金； 收支預(yù)算； 預(yù)算管理

　　政府性基金是指各級(jí)人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金，以及參照政府性基金管理或納入基金預(yù)算、具有特定用途的財(cái)政資金。規(guī)范和加強(qiáng)政府性基金預(yù)算管理，對(duì)于落實(shí)新《預(yù)算法》，完善政府預(yù)算體系，提高財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)各類資金的統(tǒng)籌調(diào)配能力和管理監(jiān)督水平，推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，更好地支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等具有重要意義。本文通過(guò)調(diào)查研究、分析存在問(wèn)題，并結(jié)合我縣實(shí)際，提出進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)政府性基金預(yù)算管理的對(duì)策建議。

　　一、我縣政府基金管理概況

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　　我縣目前納入征收范圍、屬于地方收入的政府性基金有13項(xiàng)，包括：新型墻體材料專項(xiàng)基金、散裝水泥專項(xiàng)資金、育林基金、水利建設(shè)基金、城市公用事業(yè)附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、教育費(fèi)附加、地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、國(guó)有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金。 基金征收、使用上實(shí)行分類管理：

　　1.按基金收入來(lái)源和使用范圍分類。從收入來(lái)源來(lái)看，政府性基金主要可以分為三類：一是直接向企業(yè)或個(gè)人征收的基金，如新型墻體材料專項(xiàng)基金、散裝水泥專項(xiàng)資金、育林基金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等；二是來(lái)源于與土地出讓所得有關(guān)的基金，如國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、國(guó)有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金；三是來(lái)源于其他收入的基金。從使用范圍來(lái)看，政府性基金主要可以分為四類：一是用于文化、教育、體育、社會(huì)保障等事業(yè)發(fā)展的基金，如文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、教育費(fèi)附加、地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金；二是用于農(nóng)田、土地開發(fā)建設(shè)的基金，如農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、國(guó)有土地收益基金；三是用于公路、港口、水利、城市建設(shè)的基金，如水利建設(shè)基金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入等；四是用于其他方面的基金，如城市公用事業(yè)附加。

　　2.按基金的征收和使用部門分類。從征收部門來(lái)看，政府性基金主要分為三類：一是由稅務(wù)部門代征，如文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、教育費(fèi)附加、地方教育附加；二是由相關(guān)部門直接征收，如新型墻體材料專項(xiàng)基金、散裝水泥專項(xiàng)資金、育林基金、水利建設(shè)基金；委托相關(guān)機(jī)構(gòu)征收，如城市公用事業(yè)附加委托供電、供水部門征收、涉企的殘疾人就業(yè)保障金委托地稅部門征收；三是由財(cái)政部門從相關(guān)基金中提取，如國(guó)有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金從國(guó)有土地出讓收入中提取。從使用（分配）部門來(lái)看，政府性基金主要分為三種情況：一是由某個(gè)部門使用，如地方教育附加由教育部門使用、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)由文化部門使用；二是由多個(gè)部門負(fù)責(zé)分配或使用，如國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入出讓收入就涉及國(guó)土、城建、農(nóng)業(yè)、教育、財(cái)政等多部門。

　　（二）預(yù)算管理

　　根據(jù)國(guó)家、省市對(duì)政府基金預(yù)算管理的要求，我縣從2016年起，開始啟動(dòng)政府基金預(yù)

　　算單獨(dú)編制工作。實(shí)行部門上報(bào)，與公共預(yù)算數(shù)字銜接、財(cái)政審核下達(dá)的程序。編制上尚未使用信息化手?jǐn)�，采取手工編制的方式�?/p>

　　二、政府性基金收支預(yù)算的政策要求及我縣目前存在的問(wèn)題

　　(一)政策要求

　　修訂后的《預(yù)算法》第五條規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接”�！墩�府性基金管理暫行辦法》第26條規(guī)定“政府性基金預(yù)算編制遵循“以收定支、�？顚Ｓ谩⑹罩�平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則。政府性基金支出根據(jù)政府性基金收入情況安排，自求平衡，不編制赤字預(yù)算。各項(xiàng)政府性基金按照規(guī)定用途安排，不得挪作他用。因此，政府性基金預(yù)算作為全口徑政府預(yù)算體系中的一個(gè)獨(dú)立分支已成法定要求。

　�。ǘ�）我縣基金預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

　　近年來(lái)我縣不斷加強(qiáng)政府基金的管理，對(duì)收支預(yù)算進(jìn)行規(guī)范，但由于體制機(jī)制等方面的原因，目前政府性基金預(yù)算管理仍不盡科學(xué)規(guī)范，在實(shí)際運(yùn)行中仍存在不少問(wèn)題：

　　1．基金預(yù)算編制和審批程序執(zhí)行不合法。按照規(guī)定，政府基金應(yīng)建立年度收支預(yù)決算管理制度。每年第三季度，有關(guān)部門按照財(cái)政部門規(guī)定的專項(xiàng)用途，單獨(dú)（與部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算分開）編制下一年度政府性基金收支預(yù)算，報(bào)財(cái)政部門審核，并按照規(guī)定程序向同級(jí)人民政府報(bào)告，政府依法向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，審查通過(guò)后予以執(zhí)行，履行“二上二下”的報(bào)審程序。而我縣目前的做法是，政府性基金收支預(yù)算編制尚未獨(dú)立成體系，而是依附于政府公共財(cái)政預(yù)算，按公共財(cái)政預(yù)算中確定的政府性基金預(yù)算數(shù)，分解到各基金項(xiàng)目，下發(fā)相關(guān)征繳部門，部門匯總后上報(bào)財(cái)政職能科室，財(cái)政代為編制收支預(yù)算，未履行單獨(dú)由人大審批程序。

　　2．基金預(yù)算編制不夠精細(xì)。由于我縣政府性基金收支預(yù)算依附于政府公共財(cái)政預(yù)算，因而在編制上比較粗放，具體的做法是：首先按照政府總收入預(yù)算的盤子，減去稅收等收入預(yù)算數(shù)，倒扎出政府性基金預(yù)算數(shù)，在具體項(xiàng)目上，采用基數(shù)加增長(zhǎng)的方式確定收入數(shù)，最后的軋差全部放入國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入基金中。財(cái)政司職預(yù)算編制科室按照總預(yù)算下達(dá)的金額和項(xiàng)目并商相關(guān)執(zhí)收部門再單獨(dú)編制政府性基金收支預(yù)算。收支預(yù)算編制沒有結(jié)合基金實(shí)際運(yùn)行情況和考慮相關(guān)影響因素，未對(duì)基金收入作出科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。對(duì)支出預(yù)算未實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理。

　　3．基金預(yù)算編制范圍不夠完整。目前體制下我縣基金預(yù)算編制尚未做到全覆蓋，有些基金尚未納入編制范圍，如文化事業(yè)費(fèi)、城市公用事業(yè)附加等隨稅附征的基金。

　　4．基金預(yù)算約束力不強(qiáng)。目前，預(yù)算與執(zhí)行差異較大，特別是一些受市場(chǎng)因素影響大的基金，如土地出讓金，其收入的偶然性、不連續(xù)性，往往會(huì)造成年份間收入的或高或低，無(wú)規(guī)律性。基數(shù)加增長(zhǎng)的編制模式，會(huì)造成實(shí)際收入與預(yù)算收入差距很大，產(chǎn)生預(yù)算支出當(dāng)年結(jié)余較多和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不夠均衡等問(wèn)題，如2016年我縣土地出讓金收入預(yù)算5.07億元，實(shí)際征收16.38億元。

　　5．基金預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算之間缺乏協(xié)調(diào)和銜接。目前公共財(cái)政預(yù)算與政府性基金預(yù)算處于各自為政的狀況，公共財(cái)政預(yù)算中只是很粗放的將政府性基金數(shù)字進(jìn)行羅列，政府基金預(yù)算按照公共財(cái)政的數(shù)字進(jìn)行編造。

　　6．預(yù)算管理上未能扎口。目前，各項(xiàng)政府基金在財(cái)政內(nèi)部分屬不同科室在管理，如殘疾人就業(yè)保障金在社�？�；新型墻體材料專項(xiàng)基金、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)在經(jīng)建科；教育費(fèi)附加、地方教育附加在教科文科；國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入在綜合科，因此在預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)、口徑、方法不統(tǒng)一，影響預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

　　三、新形勢(shì)下規(guī)范和加強(qiáng)我縣政府性基金收支預(yù)算的幾點(diǎn)建議

　�。ㄒ唬┕袒�預(yù)算管理體制機(jī)制

　　1.完善政府性基金管理政策法規(guī)。建議結(jié)合《預(yù)算法》修訂，依照已有的政府性基金管理相關(guān)制度辦法，制定適合本縣情況的基金預(yù)算管理辦法，明確政府性基金預(yù)算的編制范圍、內(nèi)容、方法、流程和監(jiān)督管理等規(guī)定，并輔之以配套的實(shí)施細(xì)則、操作流程，增強(qiáng)政府性基金預(yù)算編制與執(zhí)行的約束力，規(guī)范和完善本縣政府性基金預(yù)算管理。

　　2.建立基金預(yù)算與公共預(yù)算的協(xié)調(diào)機(jī)制。按照修訂后《預(yù)算法》要求，探索推動(dòng)各類預(yù)算之間的相互協(xié)調(diào)與銜接，研究建立政府性基金預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算之間的資金調(diào)劑渠道，比如將一些基金收支結(jié)余調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌安排用于保障和改善民生以及加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展，加快建立相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系。目前，我縣已建立國(guó)有土地收益金 統(tǒng)籌調(diào)入公共財(cái)政機(jī)制，對(duì)商業(yè)地塊出讓收益按一定的比例集中，調(diào)入共公財(cái)政預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)極積調(diào)研，科學(xué)分析，進(jìn)一步擴(kuò)大可統(tǒng)籌的項(xiàng)目，提高資金的使用效率。

　　3. 明確政府性基金預(yù)算編制的責(zé)任。按照政府性基金征收和分配使用的具體情況，進(jìn)一步明確政府性基金收支預(yù)算的編制部門。在此基礎(chǔ)上，建議逐步建立政府性基金預(yù)算責(zé)任制度，規(guī)范和明確財(cái)政部門、預(yù)算主管部門在預(yù)算編制、審核和執(zhí)行等環(huán)節(jié)的職責(zé)分工。 今年9月份財(cái)政部機(jī)構(gòu)職能調(diào)整到位，為統(tǒng)籌預(yù)算管理，財(cái)政部將綜合司承擔(dān)的政府性基金預(yù)算管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)預(yù)算司，在縣級(jí)財(cái)政部門，也應(yīng)將所征收的政府性基金統(tǒng)一劃歸到預(yù)算管理，以便于統(tǒng)一規(guī)范管理職責(zé)，切實(shí)加大管理力度。

　�。ǘ�）細(xì)化基金預(yù)算編制

　　1.規(guī)范收入預(yù)算編制。收入預(yù)算根據(jù)本年度征收任務(wù)完成情況和下一年度征收任務(wù)及征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化等情況編制。在收入預(yù)算編制過(guò)程中，各征收部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)年本部門征收基金的收入情況，在綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和政策變化情況的基礎(chǔ)上，詳細(xì)分析可能影響基金收入的因素，科學(xué)、合理地預(yù)測(cè)下一年度的基金收入情況，按照積極穩(wěn)妥、留有余地的原則編制基金收入預(yù)算。

　　2. 細(xì)化支出預(yù)算編制。一是在按照“以收定支、�？顚Ｓ谩焙汀笆罩�平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”原則編制基金支出預(yù)算的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化基金預(yù)算編制，基金支出預(yù)算要細(xì)化到具體支出項(xiàng)目。二是參照公共財(cái)政預(yù)算，研究推動(dòng)政府性基金預(yù)算支出項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，做好預(yù)算申報(bào)項(xiàng)目的立項(xiàng)、評(píng)估、遴選、論證、審核和排序工作，確�；�金支出預(yù)算編制科學(xué)、規(guī)范。三是結(jié)合公共財(cái)政預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作，研究建立基金預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，提高資金使用效率。

　�。ㄈ�）剛化基金預(yù)算執(zhí)行

　　1.完善政府性基金基礎(chǔ)資料庫(kù)。在現(xiàn)有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步充實(shí)完善基金收支的基礎(chǔ)資料庫(kù)，系統(tǒng)、全面地梳理基金的收入來(lái)源、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、依據(jù)、政策變化等信息資料，為今后根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和政策調(diào)整情況作出科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)奠定基礎(chǔ)。

　　2.嚴(yán)格收支預(yù)算執(zhí)行。一是加強(qiáng)政府性基金收入管理，嚴(yán)格按規(guī)定征收政府性基金，確保基金收入及時(shí)、足額繳入國(guó)庫(kù)。二是按照人大批準(zhǔn)的政府性基金預(yù)算和基金收入征收繳庫(kù)進(jìn)度，督促基金使用單位強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，對(duì)符合條件的項(xiàng)目及時(shí)申報(bào)用款計(jì)劃，抓緊辦理?yè)芸钍掷m(xù)；對(duì)尚未啟動(dòng)的項(xiàng)目，抓緊項(xiàng)目論證、評(píng)審、報(bào)批等工作，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度；對(duì)補(bǔ)助下級(jí)的基金支出，盡早提出分配方案；三是對(duì)歷年結(jié)余資金規(guī)模比較大的基金項(xiàng)目，財(cái)政部門與基金使用單位加強(qiáng)溝通，研究完善基金使用政策，同時(shí)結(jié)合共公財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，研究統(tǒng)籌使用的具體辦法，提高資金使用效益和支出預(yù)算執(zhí)行的均衡性。

　　（四）精化財(cái)政信息化建設(shè)

　　在“金財(cái)工程”的總體框架下，按照政府性基金管理要求，確定征收系統(tǒng)功能定位，擴(kuò)展系統(tǒng)管理范圍，通過(guò)整合系統(tǒng)資源實(shí)現(xiàn)內(nèi)外信息共享。以此為依托：一是建立健全以非稅系統(tǒng)為主的征收平臺(tái)體系，將政府性基金全部納入信息化管理，掃除管理盲點(diǎn)，強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)。二是實(shí)施非稅系統(tǒng)與稅務(wù)征收系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、財(cái)政票據(jù)管理系統(tǒng)的全面銜接，實(shí)現(xiàn)征收及使用信息共享，完善動(dòng)態(tài)管理。三是優(yōu)化非稅系統(tǒng)相關(guān)功能，加強(qiáng)政府性基金收入收繳跟蹤、收入統(tǒng)計(jì)分析，確�；�金收入的應(yīng)收盡收，同時(shí)建立政府性基金電子政策文件庫(kù)，加強(qiáng)基金源頭管理。

　　（五）強(qiáng)化基金預(yù)算監(jiān)督

　　1.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。根據(jù)財(cái)政部和本縣有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)政府性基金收支管理的監(jiān)督檢查，監(jiān)督基金使用單位嚴(yán)格遵守相關(guān)財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核實(shí)制度，按照財(cái)政部門批復(fù)的政府性基金預(yù)算使用基金，確保基金專款專用。對(duì)部分社會(huì)關(guān)注度高、資金量大的政府性基金項(xiàng)目，探索組織社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)力量參與跟蹤監(jiān)督，建立健全覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制。

　　2.實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。結(jié)合本縣財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的推進(jìn)，逐步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍，選擇部分政府性基金項(xiàng)目，由主管部門和項(xiàng)目單位試點(diǎn)開展自評(píng)。在此基礎(chǔ)上，不斷增加納入績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，并逐步開展第三方評(píng)價(jià)。

　　3.推進(jìn)信息公開。在進(jìn)一步細(xì)化報(bào)送人大審議的政府性基金預(yù)算草案，自覺接受人大監(jiān)督的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家和本縣財(cái)政信息公開的有關(guān)規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門向社會(huì)公開本級(jí)政府性基金總預(yù)算和總決算情況；按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)公開”的原則，政府性基金使用部門向社會(huì)公開相關(guān)政府性基金的使用情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

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