合理界定新農保制度的方法
一、如何有效發(fā)揮商業(yè)保險在新農保制度實施中的作用
《指導意見》指出，新農保制度要與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策相配套，保障農村居民老年基本生活。這可以看做是在制度結構方面上的政策或機制之間的協(xié)調。為了保證新農保的可持續(xù)發(fā)展，新農保制度的運行不僅要做到與其他社會保障政策或機制在結構方面的統(tǒng)籌，而且要合理利用其他政策或機制以支持自身的可持續(xù)發(fā)展。農村社會養(yǎng)老保險具有一定的特殊性，這就是農村居民收入風險的特點決定了農村社會養(yǎng)老保險制度實施中商業(yè)保險能發(fā)揮的特殊作用。在新農保實施過程中，商業(yè)保險的作用主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是它可以通過保證農民的收入而成為新農保制度實施的重要配套機制，這可以看做商業(yè)保險支持新農保制度可持續(xù)發(fā)展的作用表現(xiàn)；二是商業(yè)保險尤其是商業(yè)養(yǎng)老保險所提供的相關保障能夠彌補新農保制度在保障水方面的不足，因而成為新農保制度的補充，這可以看做商業(yè)保險在制度結構方面的作用。
個人繳費是新農�；鸬闹匾獊碓粗唬r民的個人收入是個人繳費的基礎，如果農民收入不足，繳費能力必然受到限制，不利于新農保的順利運行。應該看到，農民收入與城鎮(zhèn)職工工資收入二者的風險結構和特點存在差異。一般來說，城鎮(zhèn)職工工資收入所面對的主要風險是市場風險，企業(yè)作為一個市場主體化解風險的能力要明顯大于個人，這使得城鎮(zhèn)職工工資收入水平比較穩(wěn)定；而農村居民的收入不僅有市場風險乃至政策風險，如農產品銷路不暢等，而且有自然風險，如天災等，農村以家庭為單位的經營模式使得其化解風險的能力較小，導致其收入不穩(wěn)定，農村居民比較容易陷入貧困狀態(tài)。商業(yè)保險可以在化解農村居民收入風險、保障農村居民收入穩(wěn)定方面發(fā)揮重要的作用，為農村居民參加新農保提供有力支撐。例如，農村居民可以參加農產品保險，增強其化解自然風險的能力，保障其收入的穩(wěn)定性，增強其向新農保的繳費能力。
目前，新農保所能提供的保障水平較低。因此，一方面，要隨著經濟和社會的發(fā)展，適度提高新農保的保障水平；另一方面，要用多層次的養(yǎng)老保障制度體系來保障農村居民養(yǎng)老權益。新農保是農村養(yǎng)老保障體系的重要層次，可以在保障農村居民老年生活方面發(fā)揮重要作用，商業(yè)保險可以作為我國農村養(yǎng)老保障制度體系的補充層次，此外，還要要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和養(yǎng)老救助的作用，構建農村多層次的養(yǎng)老保障制度體系。
二、如何合理界定新農保制度的適用人群與范圍
《指導意見》所規(guī)定的新農保參保范圍即適用人群為年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民。在制度具體實施過程中，參保范圍的設定應該充分考慮到社會保障制度發(fā)展的一般規(guī)律和我國具體國情。【新農�！敝贫仍谶\行中要不斷完善,提高農村的養(yǎng)老保障待遇,普遍解決農民工對養(yǎng)老金】
一般來說，有城鄉(xiāng)差別的社會保障制度建立和實施過程中，對覆蓋范圍的規(guī)定往往將農、林、牧、漁作為一個部類來考察，這是由它們的性質具有內在一致性決定的。從國際經驗看，無論是目前已擁有城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度體系的主要國家，在其制度發(fā)展初期實施城鄉(xiāng)差別的'社會保障制度時對參保范圍的設定，還是目前仍然實施城鄉(xiāng)差別的社會保障制度的主要國家對制度適用人群的界定，一般都是采取將農、林、牧、漁作為一個整體來實施�？梢哉f，在城鄉(xiāng)差別社會保障制度設計和執(zhí)行中，將農、林、牧、漁作為一個部類整體是合理的選擇。
《指導意見》中參保范圍所規(guī)定的農村居民可以看做是從事農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)的人群集合體。但是，各地在制度的具體實施過程中，一定要根據本地實際情況，充分考慮到上述各類人員的從業(yè)特點，在遵循新農保制度本質特征的基礎上，適度靈活地推行新農保制度，為有效保障農村居民養(yǎng)老權益奠定基礎。
另外，還應該注意在農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)以及其他行業(yè)之間轉換職業(yè)的人員的新農保制度的合理安排。如最近幾年，我國在不同地區(qū)采取了退耕還林、退牧還林還草、休漁等積極行動，這使得一些人在農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)以及其他行業(yè)之間轉換職業(yè)。在新農保制度的實施過程中，要充分考慮到退耕還林、退牧還林還草、休漁等活動所涉及的農村居民的參保可持續(xù)性問題，為此類人員養(yǎng)老權益的保障提供制度支持和財力保障。此外，我國是一個多民族國家，各民族之間存在著地域、經濟、社會以及民族傳統(tǒng)文化的差別。因此，在新農保實施的過程中，要充分考慮到少數(shù)民族地區(qū)的社會經濟狀況、民族傳統(tǒng)文化等，將新農保制度的基本原則和根本特點與少數(shù)民族地區(qū)的民族傳統(tǒng)文化等方面有機結合起來，不能在各民族之間實行“一刀切”的政策。只有充分考慮到各民族特點的新農保制度才是有效發(fā)揮保障農村居民養(yǎng)老權益的機制，只有符合各民族傳統(tǒng)文化和社會經濟狀況等的新農保制度才是可持續(xù)發(fā)展的制度。
三、如何處理新農保制度與農村其他社會保障制度間的關系
農村社會保障制度體系是一個整體系統(tǒng)，新農保制度是這個整體系統(tǒng)的一個重要子系統(tǒng)。作為農村社會保障制度體系的一部分，新農保制度不可能孤立運行，它的可持續(xù)發(fā)展不僅與其制度自身的健康運行相關，而且與其他農村社會保障制度的發(fā)展緊密相連。建設農村社會保障制度要有全局眼光，要在不斷完善新農保制度自身的同時，通過整合相關農村社會保障制度，協(xié)調制度之間的關系，優(yōu)化農村社會保障制度體系，降度運行成本，提高制度運行效率。
新農保與農村社會救助制度之間的整合與協(xié)調要加以重視。農村五保制度是我國農村社會救助制度之一，五保制度規(guī)定對生活沒有依靠的老年農民保吃、保穿、保燒、保葬。作為農村五保覆蓋群體之一，生活沒有依靠的老年農民是五保制度的受益者之一，農村居民被新農保制度覆蓋以后，均至少可以領取基礎養(yǎng)老金。如果一部分老年農民既符合享受五保待遇的資格，同時又可以領取到基礎養(yǎng)老金，那么他們就能夠獲得雙份待遇。這樣，農村五保按當?shù)卮迕竦囊话闵钏綐藴仕峁┑拇龊托罗r保所提供的基礎養(yǎng)老金之和的水平會超過該地區(qū)農村的一般生活水平。這不僅使得領取雙份待遇的老年人所獲得的社會保障水平偏高，而且給養(yǎng)老資源在老年農村居民中的公平分配造成負面影響。因此，應當整合新農保制度和農村五保制度，促進農村社會保障制度體系的健康發(fā)展。一方面，應大力發(fā)展農村社會服務事業(yè)，將農村五保制度為其覆蓋對象所提供的服務整合入農村社會服務體系；另一方面，應該規(guī)定，參加新農保制度的生活沒有依靠的老年人僅享受新農保制度所提供的養(yǎng)老金，而不再享受農村五保的待遇。通過上述兩個方面的措施既可以為生活沒有依靠的老年人提供適度的社會養(yǎng)老金，又可以為其生活的各個方面提供專業(yè)化的社會服務，有利于切實保障其老年權益。需要指出的是，由于新農保制度和農村社會服務的發(fā)展是一個長期過程，因此，新農保和農村五保制度的整合是一個循序漸進的過程。
新農保與農村計劃生育家庭獎勵扶助制度的整合也是一個值得關注的問題。我國農村計劃生育家庭獎勵扶助制度建立的目的，旨在通過獎勵扶助提高只有一個子女或兩個女孩或子女死亡現(xiàn)無子女的農村居民，超過60歲以后應對老年風險的能力，促進計劃生育政策的順利實施，由于其與農村居民養(yǎng)老問題密切相關，可以將其看作我國農村社會保障體系的構成部分。應該看到，符合農村計劃生育家庭獎勵扶助條件的農村居民確實為計劃生育政策的實施作出了貢獻，同時，為了計劃生育政策繼續(xù)順利實施，應當對符合享受計劃生育家庭獎勵扶助條件的農村老年居民予以獎勵，對其老年生活進行保障。考慮到新農保制度與現(xiàn)有計劃生育家庭獎勵扶助制度在功能上具有交叉性，為了降度的碎片化程度，可將農村計劃生育家庭獎勵扶助制度整合入新農保制度，為符合獎勵扶助條件的農村居民支付較高水平的養(yǎng)老金。具備獎勵扶助條件的農村老年居民所享受的養(yǎng)老金水平，應該符合新農保制度保基本的原則，他們所享受的養(yǎng)老金水平高于未享受計劃生育獎勵扶助的農村老年居民所享受的養(yǎng)老金水平的差額部分，應該以能夠補償他們與未享受計劃生育獎勵扶助的農村老年居民之間家庭保障水平的差距為限，不應過高。
新農保與家庭養(yǎng)老之間的協(xié)調倍值關注。隨著我國農村社會經濟的變遷，農村家庭養(yǎng)老的功能會逐漸弱化，而社會化養(yǎng)老機制在農村養(yǎng)老中發(fā)揮的作用將會越來越大。新農保制度會逐漸成為我國農村養(yǎng)老保障體系的核心機制，但是家庭養(yǎng)老應該始終是我國農村養(yǎng)老保障體系的一部分。在新農保實施的過程中，要充分考察新農保與家庭養(yǎng)老之間的動態(tài)關系，使二者協(xié)調發(fā)展。
必須指出的是，新農保制度與農村五保制度、農村計劃生育家庭獎勵扶助制度、家庭養(yǎng)老三個方面的整合或協(xié)調應該統(tǒng)籌兼顧、合理安排，以促進新農保制度的可持續(xù)發(fā)展。
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