稅務機關(guān)依法行政調(diào)研報告

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    黨的十五大確立依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略后，各級稅務機關(guān)越來越重視依法行政工作，稅務系統(tǒng)法治建設取得了較大的進展。國稅系統(tǒng)自全面貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》以來，大力規(guī)范稅收執(zhí)法行為，依法行政工作也取得了明顯成效。但在推進稅收法治建設的同時，各級稅務機關(guān)特別是基層稅務機關(guān)在依法行政工作上仍然還存在著一些不容忽視的問題，諸如不同程度地存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在，影響了我國稅收法規(guī)的貫徹實施和依法治稅的進程，一些執(zhí)法難題和困境仍有待破解。

一、當前稅收執(zhí)法中存在的主要問題

（一）外部法制大環(huán)境有待進一步優(yōu)化。一是稅法立法上的不完善。主要表現(xiàn)在法律法規(guī)的內(nèi)容，或不夠完善或重疊交錯，法律用語過于簡單，模糊概念使用較多，立法前瞻性不夠，造成稅法修改補充頻繁、穩(wěn)定性較差。二是稅收計劃管理與推進“依法治稅”之間存在矛盾。由于制定稅收計劃任務的主要依據(jù)是上年稅收完成數(shù)和計劃年度預計的經(jīng)濟增長速度，客觀上形成稅收計劃指標與客觀經(jīng)濟發(fā)展和稅源變化保持協(xié)調(diào)和一致存在很大的不確定性，在一定程度上使稅收計劃管理與推進“依法治稅”之間存在著矛盾。三是社會綜合治稅機制尚不成熟，部門配合不力。主要表現(xiàn)為相關(guān)執(zhí)法部門各自為政、信息交流不暢、協(xié)作不力。一些相關(guān)部門對稅務部門在稅收執(zhí)法的配合協(xié)作上推諉、拖延，難以形成行政執(zhí)法的整體合力。

（二）內(nèi)部管理體制機制尚需進一步完善。一是思想認識問題沒有根本上解決，依法行政意識有待加強。二是內(nèi)部監(jiān)督制約機制不完善，缺乏統(tǒng)一的稅收執(zhí)法質(zhì)量考核標準。另外，稅收執(zhí)法監(jiān)督的手段仍難以跟上發(fā)展的需要。三是專業(yè)法制人員力量薄弱，結(jié)構(gòu)不盡合理，不能滿足當前稅收法制工作的需要。從知識結(jié)構(gòu)看，稅務系統(tǒng)法制機構(gòu)的工作人員沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育，在法學理論、法律理念和法律知識等方面沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育，還不能完全適應依法行政的要求；從年齡結(jié)構(gòu)看，尚未在總體上形成梯次的年齡結(jié)構(gòu)。四是稅法執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)有限影響法制權(quán)威。稅務部門對于違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權(quán)而沒有直接處理權(quán)，嚴重影響監(jiān)督效果和法制機構(gòu)的權(quán)威，對稅務系統(tǒng)依法行政工作產(chǎn)生負面影響。

（三）稅務機關(guān)執(zhí)法存在的問題急需進一步改進。一是重人治，輕法治。收“人情稅”、“關(guān)系稅”，該免的不免，該罰的不罰；有的擅自變通稅法，有的權(quán)限范圍掌握不準確，越權(quán)處罰等等。二是重實體法，輕程序法。許多稅務人員對各稅種的稅收政策法規(guī)掌握得很熟練，但對《稅收征管法》及相關(guān)法律法規(guī)的運用卻相對生疏。在執(zhí)法過程中有重口頭告知、輕執(zhí)法文書現(xiàn)象。在日常稅收活動中，許多基層單位和稅務人員不重視稅收執(zhí)法程序，憑感覺和經(jīng)驗辦事，隨意簡化稅收執(zhí)法手續(xù)，人為造成執(zhí)法失誤。三是納稅人的權(quán)利沒有得到應有的重視。實際操作中存在納稅人的義務多于權(quán)利，稅務機關(guān)的權(quán)利多于義務，即現(xiàn)行稅收法制還沒有充分又有效地保護納稅人的權(quán)利。對納稅人的行政救濟制度也不完善，重執(zhí)法輕救濟。四是稅收執(zhí)法風險加大。就政策原因來講，表現(xiàn)在：稅收法律體系不健全。稅法與相關(guān)法規(guī)銜接不夠，造成稅務機關(guān)執(zhí)法依據(jù)不完備，給稅務機關(guān)的執(zhí)法帶來隱患。政策出臺相對滯后，難以適應復雜多變的經(jīng)濟活動的需要。一些稅收實施辦法和操作規(guī)定對可能產(chǎn)生的稅收執(zhí)法風險認識不夠，易引發(fā)稅收執(zhí)法風險。就稅務機關(guān)及執(zhí)法人員來講，表現(xiàn)在：稅收政策調(diào)整頻繁而培訓不到位，加之部分稅務干部缺乏學習稅收政策業(yè)務的自覺性，導致一部分稅務人員對稅收政策的熟悉和掌握不夠。部分稅務執(zhí)法人員存在憑經(jīng)驗辦事的現(xiàn)象。部分稅務干部法律素質(zhì)較差。往往只重視學習和掌握稅收稅種知識、財務會計知識，而不重視法律知識的學習和掌握，從而使其法律知識，特別是法律基礎知識以及同經(jīng)濟管理密切相關(guān)的法律知識欠缺，以致使執(zhí)法權(quán)發(fā)生異化或弱化現(xiàn)象。個別稅務執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務能力不高，工作責任心不強，執(zhí)法能力較差。在執(zhí)法過程中，不會應用法律武器，正確行使依法治稅的權(quán)力，從而造成執(zhí)法偏差，破壞了法律的權(quán)威性。從而引發(fā)執(zhí)法風險。

二、稅務執(zhí)法問題的根源探析

（一）稅務執(zhí)法依據(jù)不完備。孟德斯鳩指出：“一切法律并無絕對的優(yōu)劣或價值；凡是適合國情的法律就是最好的法律”。稅收法律制度表現(xiàn)尤為明顯，稅制先進是必要的，但過于超前和追求理想化模式不僅不能促進經(jīng)濟發(fā)展，而且有礙依法治稅。稅制具有可操作性是依法治稅的前提，如果稅制脫離本國國情，無法操作或操作中漏洞百出，要做到依法治稅就很困難。現(xiàn)行稅制不合理的.因素也不少，主要表現(xiàn)在：一是稅收實體法中很多要素不確定，難以操作�，F(xiàn)行的單行稅種稅法立法層次低，運用“自由裁量權(quán)”時，容易出現(xiàn)有失公平的現(xiàn)象。二是稅收程序法中有關(guān)規(guī)定不嚴密，《稅收征管法》法律條文的彈性大，可操作性差，且漏洞多，稅收執(zhí)法中許多主要問題沒有以法律的形式加以確定。妨礙了新的稅收征管模式的運行。三是稅收法律與其它法律不銜接，影響了稅收法律的實施效力�！抖愂照鞴芊ā分嘘P(guān)于稅務行政處罰、稅務行政訴訟和稅務行政復議的內(nèi)容，有許多與相關(guān)法律不相銜接，致使法律執(zhí)行中出現(xiàn)許多矛盾的地方。

（二）稅務司法保障體系不健全，難以為稅務執(zhí)法提供強有力的后盾。稅務司法保障體系是發(fā)揮國家司法力量的強制、威懾作用，嚴厲制裁破壞國家稅收秩序的嚴重違法犯罪行為，保證稅務執(zhí)法嚴肅性的重要方面。我國現(xiàn)行稅務司法保障體系并沒有表現(xiàn)出其保障稅務執(zhí)法的基本功能。在稅收犯罪案件處理中，由于以罰代刑的問題普遍存在，致使打擊力度不夠，造成稅務違法犯罪活動猖撅，降低了稅務執(zhí)法的水平和質(zhì)量。

（三）征收管理力度不夠。依法治稅的載體是稅收征管。“對什么征稅，按什么標準征稅，在什么環(huán)節(jié)征稅，怎樣征稅”等都是法定的，必須依法進行。但制約征管質(zhì)量的內(nèi)在因素也很多，包括征管手段、征管方式、征管模式、考核標準及稅務人員素質(zhì)等。一是在征管手段上，確保稅務機關(guān)強制征稅的手段仍顯不足。對“賬外經(jīng)營”、“額外收入”缺乏相應的控管措施，現(xiàn)行模式推進依法治稅舉步維艱。二是在征管模式上。對現(xiàn)行的申報納稅、優(yōu)化服務、集中征收、重點稽查、計算機監(jiān)控模式的理解存在許多偏差，直接影響實際征管。三是考核標準不完善。組織財政收入是稅收的基本職能，因而從上到下的考核標準主要就是收入計劃完成得如何，導致稅務機關(guān)以任務為中心。四是稅務人員素質(zhì)有待提高。部分人員責任意識差，缺乏愛崗敬業(yè)精神，工作懶懶散散，不求上進。部分人員適應能力差，缺乏勤奮好學、只爭朝夕的精神，不愿學習新知識，掌握新技能，難以適應新形勢。少數(shù)人員法紀觀念淡薄，執(zhí)法違法，知法犯法，經(jīng)不起誘惑，為偷抗騙稅開綠燈，甚至直接參與涉稅犯罪。

（四）稅收環(huán)境不夠理想。一是公民習慣于接受政府救濟，卻對依法收稅、政府組織收入不理解。二是許多偷騙稅案件都是以補代罰，以罰代刑，涉稅犯罪得不到應有的追究，這種法治環(huán)境難以維護依法治稅，有時甚至削弱了依法治稅。

三、破解稅務執(zhí)法難題的對策建議

（一）加強稅收立法，健全稅收法律體系，完善稅收立法體系。加強稅收立法，健全稅收法律體系是推進依法治稅、治理稅收流失的基礎。

（二）健全護稅協(xié)稅體系，優(yōu)化依法治稅的社會環(huán)境。完善協(xié)稅護稅網(wǎng)絡，健全稅務機關(guān)同其他執(zhí)法機關(guān)及社會組織之間協(xié)同配合機制，做到稅務機關(guān)專業(yè)管理與社會協(xié)稅護稅力量的有機結(jié)合，不斷優(yōu)化稅收法治環(huán)境。樹立依法用稅觀，糾正把依法治稅等同于依法征稅和依法納稅的觀念。依法治稅的關(guān)鍵，在于真正把握稅收收入的最終投向。在現(xiàn)代民主、法制思想熏陶下，納稅人思考的不僅僅再是為什么繳稅、如何繳稅、繳多少稅的問題，他們更關(guān)注納稅人的錢被用到哪里去了，用得是否合理，用得是否有效。因此，更新稅收觀念，必須更新用稅人的觀念，提高用稅效率意識、公開透明稅收用途。讓廣大納稅人知道稅收用在何處，增加其貢獻感、榮譽感，同時也便于加強對用稅人的監(jiān)督，反腐倡廉。

（三）加大稅法宣傳力度，改進稅法宣傳教育方式，注重實效。采取多種行之有效、喜聞樂見的方式大力宣傳稅收法律法規(guī)，提高全民納稅遵從度。一是樹立依法納稅義務觀。依法納稅不是光榮不光榮的道德問題，而是是否遵紀守法的法律問題。必須強化納稅人的義務觀，糾正“納稅光榮論”，“納稅多貢獻大”的法制觀念，通過廣泛的稅法宣傳教育，促使廣大納稅人樹立新型納稅觀念，為依法治稅奠定堅實的社會基礎。二是培育協(xié)稅護稅網(wǎng)絡。要消除人們在認識上的誤區(qū)，以為收稅是稅務機關(guān)的事，與己無關(guān)。事實上，支持稅收工作是全民的義務，稅收最終是由人民使用，稅收沒有做到應收盡收，實質(zhì)上是把人民的利益讓渡給小團體或個人。必須動員全社會力量，建立起密切聯(lián)系的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡，形成強大的社會輿論和監(jiān)督力量。做到稅收應收盡收，以保障人民的安居樂業(yè)，社會的全面進步�？傊�，要做到“四個注重”：一是注重宣傳的形式和內(nèi)容的統(tǒng)一，并側(cè)重于宣傳的內(nèi)容和效果；二是注重集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，并側(cè)重經(jīng)常性宣傳；三是注重稅收宣傳的普及和提高；四是稅法宣傳要注重貼近生活，貼近社會。

（四）改進征管完善內(nèi)部制約機制。一是改進征管手段和征管方式。應盡快實行企業(yè)與稅務機關(guān)聯(lián)網(wǎng)，以提高工作效率，節(jié)約稅收成本。二是改進考核方式。稅務機關(guān)應轉(zhuǎn)變觀念，將過去的計劃考核標準改變?yōu)?ldquo;應收盡收”，建立完整的征管質(zhì)量考核體系，真正實現(xiàn)依率計征，照章征稅，杜絕有稅不收或收“過頭稅”的問題。三是進一步加強稅務干部隊伍法制和業(yè)務建設。要做到公正、嚴格執(zhí)法，最根本的是執(zhí)法者要牢固樹立法制觀念，做到心中有法、言必合法、行必循法。切實加強對稅務人員的法制教育和業(yè)務培訓；開展稅務人員的職業(yè)道德教育和全心全意為人民服務的宗旨教育，引進激勵機制，激發(fā)廣大稅務人員從事稅收工作的自豪感，榮譽感。四是強化稅務行政執(zhí)法監(jiān)督制約機制，全面實行稅務行政執(zhí)法責任制，廣泛接受外部對稅收執(zhí)法的監(jiān)督，形成內(nèi)外相促、上下結(jié)合、專兼配套、形式多樣的執(zhí)法監(jiān)督體系。從而使執(zhí)法監(jiān)督工作更加規(guī)范化、制度化。

（五）提高干部素質(zhì)，加強執(zhí)法主體建設，建立一支高素質(zhì)的稅收執(zhí)法隊伍。一方面提高政治素質(zhì)。以為人民服務為核心，努力強化共產(chǎn)主義信念教育，提高全體地稅人員思想素質(zhì)。另一方面，加強職業(yè)道德教育，提高職業(yè)道德觀念，熱愛稅收，依法治稅，提高行政執(zhí)法水平。要提高稅務人員的法律素質(zhì)。“徒法不能自行”，依法治國和依法治稅都需要有較高法律意識的人來具體執(zhí)行，建立一支高素質(zhì)的稅收執(zhí)法隊伍就要加強業(yè)務素質(zhì)培訓，特別是法制培訓，不斷提高稅務干部的綜合素質(zhì)，特別是法律素質(zhì)。加強職業(yè)道德建設，提高稅務執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)和拒腐防變能力。建立健全廉政監(jiān)督制約機制，對稅務干部執(zhí)法行為進行有效監(jiān)督。

依法治稅是一項長期工程，涉及到方方面面，需要全社會各個方面的共同努力和配合，在實踐中解決存在的問題，改善稅收環(huán)境。同時，稅務機關(guān)要處理好方方面面的關(guān)系，從具體工作做起，逐步實現(xiàn)稅收的規(guī)范化、法制化，將依法治稅推向一個更高的層次。

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