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環(huán)境保護稅法：沒有“污染者付費”
引導語：隨著環(huán)境污染日益加重，環(huán)境稅也被寄予改善中國環(huán)境質(zhì)量的期待。而有人這么說道：環(huán)境稅法沒有體現(xiàn)“污染者付費”的原則，為什么?
我們來看一下專家解讀
中國人民大學環(huán)境學院院長馬中，長期研究環(huán)境經(jīng)濟政策，并承擔“水專項”水價與稅費政策研究，針對污水處理費、排污費政策做了大量調(diào)研和實證研究。
他認為，環(huán)境保護稅法(征求意見稿)沒有體現(xiàn)“污染者付費”的原則，低費率、低排放標準、排放賬目不清等問題，使環(huán)境稅只是簡單沿襲了排污費制度，同時也承接了后者的諸多歷史遺留問題，如果不能從立法思想上堅持“污染者付費”原則，終會如中國其他的環(huán)境經(jīng)濟政策一樣，流于形式，浪費政策資源，難以遏制排污。
問：從2007年首次明確要開征環(huán)境稅以來，已經(jīng)是8年過去，今年終于發(fā)布《環(huán)境保護稅法》征求意見稿，對于該稿，業(yè)內(nèi)爭議頗多，你對這部環(huán)境稅法怎么看?
馬中：不止環(huán)境稅，任何環(huán)境經(jīng)濟政策，比如排污費、定價、排污權(quán)交易，這些政策都有最基本的原則——污染者付費。這是天經(jīng)地義的，無論什么形式，這一條是不能改變的。
但這最關(guān)鍵的一條，并未體現(xiàn)在環(huán)境稅法中。環(huán)境稅的制定過程很長，早早進入決策程序。6年以前，財政部、稅務(wù)總局和環(huán)保部組織決策研究，很多機構(gòu)如環(huán)規(guī)院、財科所、清華大學、中國人民大學參與其中，當時就說，已經(jīng)不再是學術(shù)和技術(shù)研究，而是決策研究。
但從今年這部征求意見稿來看，該稿還是遵循了以前的舊思想，那些研究成果并沒有被采納，仍是先出臺再說，繼續(xù)承接排污收費的那個盤子，無非就是費改稅。
環(huán)境經(jīng)濟政策一般有三個功能，籌集資金、調(diào)節(jié)行為和宣傳。但環(huán)境稅目前來看，除了宣傳作用很強，另外兩個功能并未體現(xiàn)，可能會浪費政策資源。
問：請你具體解釋一下，為什么說環(huán)境稅法沒有體現(xiàn)“污染者付費”的原則?
馬中：從征求意見稿來看，無論是稅目還是稅率，環(huán)境稅基本由排污費平移而來。不止是環(huán)境稅沒有體現(xiàn)“污染者付費”，排污收費政策也沒有。所有的中國環(huán)境經(jīng)濟政策，敢認真、公開、明確地聲明，我這個政策是確保污染者付費嗎?這實質(zhì)是一個思想問題。
污染者付費，這句話聽起來非常簡單，背后的思想是外部成本，必須全部內(nèi)部化。具體解釋，這句話有五層意思。
第一，污染者必須付費。
第二，污染者必須付全費，既包括內(nèi)部成本，也包括污染造成的外部成本。
第三，污染者付費實質(zhì)是污染者治理，甚至不主張你花錢買污染，而是一定要治理。如果付費太高，那就自己治理，或者付費委托第三方治理。
第四，污染者不付費或少付費，就是污染者受益。污染者少付費不是少交錢，而是掙錢了。省錢就是掙錢，交的越少，收益越大。如果一分錢不交，那天下就有免費午餐了，經(jīng)濟學定律都不能成立了。
第五，不污染不付費。既然是污染者付費，那么不污染就不付費。
這才將“污染者付費”的意思說全了。但我們現(xiàn)行的環(huán)境經(jīng)濟政策，基本是違背這個基本原則的。
舉例來說，我國的污水排污費標準長期低于治理成本，就是沒有體現(xiàn)“污染者付費”。標準低到什么程度?在2014年提高排污費標準之前，污水排污費的征收標準為0.7元/污染當量，有些省份會在此基礎(chǔ)上有提高，但仍顯著低于實際治理成本。
根據(jù)我們的研究，2012年，我國工業(yè)污水排污費平均標準為0.12元/噸，只等于真實治理成本(5元-10元/噸)的1/83-1/42，也就是說，大部分的外部成本都未內(nèi)部化，標準太低，幾乎不具備激勵減排的功能。
此外，排污收費執(zhí)行的是“排放即收費”，包括達標排放收費、超標排放罰款，但沒有把收費標準、污染物排放量和環(huán)境損害聯(lián)系起來。根據(jù)污染者付費原則，只有造成環(huán)境污染的污染者，才對其污染行為收費;收費水平與污染程度相關(guān);如果行為主體沒有造成污染，不應(yīng)對其收費，即“不污染不付費”。
如果不論污染程度，不論污染與否，有排放就收費，會傷害企業(yè)治理污染的積極性。例如，某水環(huán)境功能區(qū)目標水質(zhì)為Ⅲ類，該功能區(qū)內(nèi)某企業(yè)污水排放達到地表水Ⅱ類標準，那么對其計征污水排污費就沒有意義。
這套標準低下、沒有體現(xiàn)“污染者付費”、不具備激勵減排功能的排污收費制度，就這樣被環(huán)境稅法全盤繼承了。
問：如果要體現(xiàn)“污染者付全費”，或者說，環(huán)境稅率應(yīng)如何制定，才能夠具有調(diào)節(jié)排污行為的功能，使外部成本內(nèi)部化?
馬中：以污水稅稅率為例，其制定可以通過以下過程實現(xiàn)——
首先，基于受納水體的環(huán)境功能和現(xiàn)狀水質(zhì)確定排放標準，達到這個排放標準的污水不會造成環(huán)境污染，即環(huán)境無退化;再根據(jù)環(huán)境無退化的排放標準分別確定各行業(yè)廢水污染物從排放濃度處理到環(huán)境無退化標準濃度時每污染當量的治理成本。
污水稅的稅率應(yīng)略高于每污染當量的治理成本，從而激勵排污者治理污染，使排放水平達到環(huán)境無退化標準。
由于不同行業(yè)廢水污染物的種類、初始濃度、處理工藝各不相同，另外，地區(qū)間的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，環(huán)境容量情況各異，因此污染治理成本也會有較大差異，污水稅稅率應(yīng)“因地因行業(yè)”制定。
問：說到環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展矛盾的這樣一個古老命題，那么關(guān)于環(huán)境稅率調(diào)整，最主要的反對聲音也是說，會增加企業(yè)的成本。而你認為，現(xiàn)行稅(費)率遠低于治理成本，那么根據(jù)你的研究，環(huán)境稅率在什么樣的一個水平，比較合適?
我們對此做過污水排污費的實證分析，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行稅率基礎(chǔ)上，再提高2—4倍，都在企業(yè)和國民經(jīng)濟的承受范圍之內(nèi)。
在2014年排污費提標前后，污水排污費的標準分別為0.7元/污染當量和1.4元/污染當量，環(huán)境保護稅法征求意見稿的稅率，沿用1.4元/污染當量。
假設(shè)把工業(yè)行業(yè)COD達標排放的收費標準提高到2.8元/污染當量，我們選擇了常州市武進區(qū)175家企業(yè)進行分析，發(fā)現(xiàn)利稅影響程度<3%的企業(yè)有135家，占全區(qū)的77.1%，總產(chǎn)值和利稅分別占86.59%和91.43%，而COD排放量只占全區(qū)的22.18%。
我們設(shè)置了2.8元、4.2元、5.6元/每污染當量三種情景，并分析不同情景下污水稅征收對企業(yè)的影響，發(fā)現(xiàn)污水稅對大多數(shù)企業(yè)的影響程度不大，只對少部分排污系數(shù)高、污染嚴重的企業(yè)影響較大。污水稅征收具有淘汰落后產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的作用。
這是實證分析，而非虛擬。環(huán)境稅率提高，肯定會增加一些成本，但到不了影響經(jīng)濟發(fā)展的程度。
說到企業(yè)的承受力，不能單純看環(huán)境成本，要橫向比較勞動力、技術(shù)、土地、能源等其他成本。你會發(fā)現(xiàn)，一個企業(yè)的各種成本，最小的就是環(huán)境。
有的企業(yè)到了虧損邊緣的時候，最后一根稻草，歸到環(huán)境頭上去�？墒莿趧印⒓夹g(shù)、能源成本是怎么出現(xiàn)，怎么造成的?就是因為長期靠成本平均化，靠環(huán)境的無成本或低成本，把它那些成本均攤了，所以總成本一直處于可承受的范圍。從經(jīng)濟學上解釋，你長期不進步，是因為環(huán)境這碗飯?zhí)贸粤恕?/p>
如前所述，2012年中國工業(yè)污水排污費平均標準為0.12元/噸，只等于真實治理成本(5-10元/噸)的1/83-1/42。低的排放標準和收費水平通過政策形式“合法”降低了工業(yè)企業(yè)的真實環(huán)境成本，工業(yè)企業(yè)排水無需承擔全部環(huán)境資源成本，因此取得超額收益。
同時，2012年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值收入51.9萬億元，工業(yè)增加值19.9萬億元，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤高達5.6萬億元，工業(yè)企業(yè)繳納的水費才600多億元，僅相當于工業(yè)企業(yè)利潤的1/94。因此“企業(yè)承受力假說”是一個偽命題，享受了多年環(huán)境紅利的工業(yè)企業(yè)有能力也有責任和義務(wù)承擔全部環(huán)境資源成本。
我一直在琢磨為什么中國人有這么根深蒂固的思想，認為污染環(huán)境是合理的，大家都認同。后來我發(fā)現(xiàn)主要原因就是掙錢，因為錢就是這么掙的。
2014年1月1日起，北京市大幅提升化學需氧量、氨氮等主要水污染物的排污收費標準，新標準是原標準的14-15倍，收繳的排污費已經(jīng)接近治污成本。到什么時候，環(huán)境成本必須承受了，就像現(xiàn)在北京一樣，肯定別的地方也會出現(xiàn)這種情況，那個時候你這個企業(yè)是一定要死了。
從這個意義上講，環(huán)境稅有另外一個作用，盡可能早地提醒企業(yè)。所以環(huán)境稅不是一個簡單地增加成本的作用。它有個激勵作用，不光調(diào)節(jié)企業(yè)的環(huán)境行為，還調(diào)整經(jīng)營活動。
而按照我們的測算，即使提高了環(huán)境稅和收費標準，依然達不到和別的要素成本相當?shù)某潭取?/p>
問：環(huán)境稅平移承接了排污費這個盤子。眾所周知，排污費制度也有很多漏洞，比如協(xié)商收費、賬目不清等。那么這些問題是否同樣會成為環(huán)境稅推行的重要掣肘?
馬中：排污收費確實還有更深層次的問題。我在做水價研究的時候，一做橫向比較，嚇一跳，四大水費(水資源費、供水費、污水處理費、污水排污費)里，排污收費的最少。
生活污水處理費是工業(yè)廢水排污費的六到七倍，收100多個億。而工業(yè)廢水排污費在2012年只有22個億，中國這么大的工業(yè)產(chǎn)值、用水量，只收了22個億，這是非常驚人的事兒，而且還在萎縮，從2007年以來，一直在下降。
為什么只收了22個億?是因為工業(yè)污水就排了220億噸。(根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計公報》，2012年，全國工業(yè)廢水排放量221.6億噸。)
這個220億噸不是經(jīng)過污水處理廠的，就是工業(yè)直排的污水，所以收上來的這個22億，就是按照排污收費的標準，乘以工業(yè)排水量。
這個量其實是很小的。那么這個數(shù)是怎么統(tǒng)計來的?就是收集數(shù)據(jù)或上報得來的。其真實性又有幾分呢?
今年全國人大常委會委員辜勝阻在《水污染防治法》專題詢問時，提出每年排到長江的污水就300多億噸。那這個數(shù)字又如何解釋?
根據(jù)統(tǒng)計，2012年我國工業(yè)用水量(不含火電行業(yè))930億噸，工業(yè)廢水排放量220億噸，工業(yè)用水用排比為4.2:1。我們利用水平衡模型計算，得出結(jié)果是，2012年實際工業(yè)廢水排放量應(yīng)為370億噸。其中工業(yè)無處理排水量150億噸[1]，占全部工業(yè)廢水的40%。
這就是排污收費的問題，現(xiàn)在是排污費越收越少，中國的工業(yè)污染，至少是水方面，越治越好，這本帳如果被環(huán)境稅接下來，它就是照著這個繼續(xù)收費，無非是提高點稅率。排污費收22億，那環(huán)境稅收44億，可依然是220億噸污水的排放量。所以它不僅接受了排污收費的體系，而且是整個基礎(chǔ)性的爛帳。
所有經(jīng)濟政策離不開基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。大氣污染排放物亦然。根據(jù)2014年環(huán)境公報，全國二氧化硫總排放量2000多萬噸，其中電力行業(yè)的排放量是700多萬噸，去除量是2000萬噸。電力行業(yè)用了中國一半的煤，去除量加上排放量是3300萬噸，用一半煤的行業(yè)，說出了自己的產(chǎn)生量和排放量。我們認為，電煤的煤質(zhì)只可能比其他行業(yè)好，不可能差，就拿它的數(shù)，那么另一半的煤的二氧化硫產(chǎn)生量大概也是在3300萬噸，而這部分煤是很少有脫硫工序的。
光看統(tǒng)計數(shù)字，是非常漂亮的。但是不去核查，就照搬過來，開始收稅，還是一本糊涂賬。
三問環(huán)境保護稅法
一問：為何要開征環(huán)境保護稅?
1979年頒布的《環(huán)境保護法(試行)》確立了排污收費制度，至今已實行30多年。針對影響環(huán)境的重點污染源情況，我國選擇對大氣、水、固體、噪聲等四類污染物征收排污費。2014年根據(jù)污染治理新情況、新要求，國家進一步調(diào)整了排污費征收標準，在原有標準基礎(chǔ)上，總體向上調(diào)整一倍，并允許污染重點防治區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)適當上調(diào)征收標準。2003年至2015年，全國累計征收排污費2116億元，2015年征收額為173億元。
排污費征收制度已實施多年，為什么要實行“費改稅”?
財政部財政科學研究院副院長白景明接受記者采訪時表示，通過收費這一經(jīng)濟手段促使企業(yè)加強環(huán)境治理、減少污染物排放，對我國防治環(huán)境污染、保護環(huán)境起到了重要作用。但這種是非稅收入的形式不是很穩(wěn)定。在實際執(zhí)行中存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預等問題。征收環(huán)境保護稅為我國綠色發(fā)展提供了有依據(jù)的資金來源，有利于構(gòu)建綠色稅制體系，促使環(huán)境外部成本內(nèi)生化，倒逼高污染、高耗能企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院院長胡怡建對記者表示，“費”和“稅”是有區(qū)別的。新開征稅種要通過全國人大立法，征求公眾的意見，一旦通過后就有了強制性。推動環(huán)境保護費改稅也是落實稅收法定原則的要求。開征環(huán)境保護稅，可以消除排污費制度存在的執(zhí)法剛性不足、地方政府干預等問題;有利于提高納稅人環(huán)保意識和遵從度，強化企業(yè)治污減排的責任;也有利于規(guī)范政府分配秩序，優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，強化預算約束。
中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌接受記者采訪時表示：“開征環(huán)境保護稅，增強了收入的剛性，加大了執(zhí)法力度，能更好地讓稅收在保護環(huán)境方面發(fā)揮作用。更重要的是為環(huán)境治理建立了制度框架，可以在適當?shù)臅r候增加新的稅目，發(fā)揮稅收在環(huán)境保護方面的調(diào)節(jié)作用。長期來看，也為中國履行全球減排義務(wù)打下基礎(chǔ)。”
二問：會不會加重企業(yè)負擔?
“我認為不會增加企業(yè)負擔。這次環(huán)境保護稅法的制定，有一個重要的原則就是實現(xiàn)收費與征稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換�？紤]目前我國經(jīng)濟下行壓力較大，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營較為困難，此次費改稅將以原排污費征收制度為基礎(chǔ)實行平移。”白景明告訴記者，環(huán)保稅并非憑空新增的'稅種，而是在“費改稅”的原則之下，由新的環(huán)保稅替代既有的排污費。
環(huán)保稅法根據(jù)現(xiàn)行排污費計費辦法，設(shè)置環(huán)境保護稅的計稅依據(jù);以現(xiàn)行排污費收費標準為基礎(chǔ)，設(shè)置環(huán)境保護稅的稅額標準。比如，對大氣污染物、水污染物，環(huán)保稅法沿用了現(xiàn)行的污染物當量值表，并按照現(xiàn)行的方法以排放量折合的污染當量數(shù)作為計稅依據(jù)。
張斌告訴記者，環(huán)境保護稅和其他的稅收不同，是對排污行為帶有懲罰性質(zhì)的收費，如果企業(yè)履行環(huán)保責任，減少污染物排放，就可以少繳稅。同時，鼓勵污染物治理。與原有的排污費相比，在征稅對象、計稅依據(jù)、稅額標準等要素均保持不變的同時，環(huán)保稅法還增加了一檔減稅優(yōu)惠，即納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于規(guī)定標準30%的，減按75%征收環(huán)境保護稅。
此外，環(huán)保稅法還明確了5種暫予免稅的情形。例如，為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)排放的應(yīng)稅污染物免稅;考慮到現(xiàn)行稅制中已有車船稅、消費稅等，對機動車、船舶等流動污染源排放的應(yīng)稅污染物暫免征稅;為鼓勵固體廢物綜合利用，減少污染物排放，對納稅人符合標準綜合利用的固體廢物暫免征稅等。
“從當前來看，環(huán)境保護稅以原排污費征收制度為基礎(chǔ)實行平移，總體上不會增加企業(yè)負擔。”胡怡建告訴記者，但是從長期來看，在現(xiàn)有對大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等重點污染源征稅的基礎(chǔ)上，要探索對其他污染物征稅，在條件成熟后，將相關(guān)污染物如揮發(fā)性有機物排放等列為征稅項目，進一步加大環(huán)境治理力度，費用增加也是必須的、合理的。
“我們每年都會按規(guī)定繳納一定排污費，征收環(huán)境保護稅后實行平移，短期內(nèi)不會增加企業(yè)負擔。從長期來看，排污多的多繳稅，排污少的少繳稅，比較公平，能更好讓企業(yè)減少污染物排放、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。”山西省山力鉑納橡膠機帶有限公司董事長張朝輝接受記者采訪時說。
三問：收入歸屬哪一級政府?
財政部稅政司有關(guān)負責人介紹，現(xiàn)行的財政體制排污費是實行中央和地方1∶9分成。環(huán)境保護費改稅以后，擬將環(huán)境保護稅全部作為地方收入，中央將不再參與分成。
與此同時，環(huán)保稅開征以后，在稅政統(tǒng)一基礎(chǔ)上，國家將適當下放稅政管理權(quán)，授權(quán)各省(區(qū)、市)在規(guī)定幅度內(nèi)，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展目標要求，確定具體適用稅額。
白景明認為，根據(jù)事權(quán)和支出責任劃分，地方應(yīng)該承擔污染治理的事權(quán)。環(huán)境保護稅收入全部歸地方政府，是考慮到當前環(huán)境治理主要工作職責在地方政府，同時授權(quán)各省(區(qū)、市)在規(guī)定幅度內(nèi)，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展目標要求，確定具體適用稅額。
白景明說，現(xiàn)行大氣和水污染物的排污費標準，國家只規(guī)定了下限而未規(guī)定上限，下限標準為每污染當量1.2元和1.4元，各省(區(qū)、市)可上浮收費標準。目前各地實際執(zhí)行的排污費標準差異較大，大部分省份按國家規(guī)定的最低標準執(zhí)行，有7個省份高于規(guī)定的最低標準，北京排污費標準最高，是國家規(guī)定最低標準的8—9倍。“為避免地方裁量權(quán)過大，同時兼顧各地現(xiàn)行排污費標準，稅法對環(huán)境保護稅設(shè)定了稅額上限，為最低稅額標準的10倍，即大氣污染物的稅額幅度為1.2元至12元，水污染物的稅額幅度為1.4元至14元，由各省(區(qū)、市)在該幅度內(nèi)確定具體適用稅額。”
“之所以限定最高和最低標準，是因為各地的污染程度不同，考慮到了各地的差異化，同時又防止過多過濫征稅。”胡怡建告訴記者，從支出的角度看，污染治理既是中央也是地方的工作，考慮到地方是污染治理的主體，必須給與一定的財力，環(huán)境保護稅全部歸地方是很好的方法。當然，中央也并不是不投入，相反，還要加大投入。
統(tǒng)計顯示，“十二五”期間，全國財政一般預算支出用于節(jié)能環(huán)保的支出達到了1.76萬億元，其中2015年節(jié)能環(huán)保方面的支出達到4814億元，重點是支持大氣、重金屬和重點流域的水污染治理和防治。
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