民辦高校產(chǎn)權(quán):論概念的闡釋及分析框架的建構(gòu)
[論文摘要]民辦高校產(chǎn)權(quán)即對(duì)民辦高校財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，主要包括收益權(quán)、剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)和控制權(quán)三項(xiàng)。處理民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的關(guān)鍵在于維持激勵(lì)性與公益性的平衡，激勵(lì)性要求加強(qiáng)對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)主體(投資者和創(chuàng)辦者)的權(quán)利保護(hù)。公益性則要求對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利的適當(dāng)限制。目前亟需明確產(chǎn)權(quán)主體的剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)，同時(shí)適當(dāng)限制產(chǎn)權(quán)主體對(duì)民辦高校的控制權(quán)。[論文關(guān)鍵詞]民辦高�！‘a(chǎn)權(quán) 收益權(quán) 剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán) 控制權(quán)
源于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)目前已成為一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，在分析諸多經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時(shí)具有極高的解釋力。很多學(xué)者將這個(gè)概念引用到教育研究中，如范先佐等學(xué)者提出的“教育產(chǎn)權(quán)”概念，潘懋元和鄔大光等學(xué)者提出的“學(xué)校產(chǎn)權(quán)”概念。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題在民辦教育領(lǐng)域，尤其是民辦高等教育領(lǐng)域內(nèi)表現(xiàn)得尤為突出，理論界和實(shí)踐界都認(rèn)識(shí)到產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是制約我國(guó)民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題。實(shí)踐的需要呼喚著理論的創(chuàng)新，學(xué)者對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了深入的研究，這些研究有助于深化對(duì)民辦高等教育發(fā)展的認(rèn)識(shí)。
一、民辦高校產(chǎn)權(quán)概念的闡釋
產(chǎn)權(quán)“就是對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利……它是人們(主體)圍繞或通過(guò)財(cái)產(chǎn)(客體)而形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系；其直觀形式是人對(duì)物的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)主體(包括公有主體和私有主體)之間的關(guān)系”。據(jù)此，可將民辦高校產(chǎn)權(quán)定義為“主體對(duì)民辦高校財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，是人們(主體)圍繞民辦高校財(cái)產(chǎn)這一客體而形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系”。
(一)關(guān)于民辦高校的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題
理解民辦高校產(chǎn)權(quán)的概念要特別注意以下幾個(gè)要點(diǎn)。
1.民辦高校產(chǎn)權(quán)是關(guān)于民辦高校財(cái)產(chǎn)的權(quán)利
民辦高校產(chǎn)權(quán)是關(guān)于民辦高校財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，這是產(chǎn)權(quán)定義在民辦高等教育領(lǐng)域中的自然應(yīng)用，也是分析民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的基本出發(fā)點(diǎn)。在一些學(xué)者關(guān)于民辦高校產(chǎn)權(quán)的分析中，用產(chǎn)權(quán)概念來(lái)分析學(xué)校中方方面面的事務(wù)，比如專業(yè)設(shè)置、國(guó)家對(duì)學(xué)校的管理，甚至大學(xué)的文化等，這些問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)產(chǎn)的范疇。我們認(rèn)為，用產(chǎn)權(quán)概念來(lái)分析范圍如此之廣的問(wèn)題，偏離了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)分析框架。概念是思維的工具，任何概念都有其適用的范圍，當(dāng)超出這個(gè)范圍時(shí)，概念作為思維工具的有效性就會(huì)大大降低。
2.民辦高校產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束
產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束，既然是“束”，就可以而且必須將這個(gè)“束”分解為若干主要的權(quán)項(xiàng)。不同的學(xué)者對(duì)產(chǎn)權(quán)作了不同的權(quán)項(xiàng)劃分，《牛津法律大辭典》認(rèn)為產(chǎn)權(quán)“包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費(fèi)權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利”，而張五常則認(rèn)為產(chǎn)權(quán)包括使用權(quán)、收入權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在分析民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題時(shí)，也必須對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利柬”進(jìn)行分解，否則研究民辦高校產(chǎn)權(quán)就沒(méi)有意義。在一些關(guān)于民辦高校產(chǎn)權(quán)的論述中，很多表述都是“民辦高校產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸投資者”或者“民辦高校產(chǎn)權(quán)屬于民辦高�！薄＿@樣的分析是毫無(wú)疑義的，至少，這樣的分析是比較粗淺模糊的，難以對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生指導(dǎo)意義。需要具體探討的問(wèn)題是：產(chǎn)權(quán)中的哪些權(quán)利應(yīng)該歸投資者或者舉辦者，投資者或舉辦者的哪些權(quán)利應(yīng)該受到約束?只有做出了這樣的回答，才可能對(duì)民辦高校的實(shí)踐產(chǎn)生積極的意義，實(shí)際上，對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)的權(quán)項(xiàng)劃分正是研究民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和構(gòu)建民辦高校產(chǎn)權(quán)分析框架的主要任務(wù)。
3.民辦高校產(chǎn)權(quán)分析的關(guān)鍵是要明確產(chǎn)權(quán)的客體和主體
產(chǎn)權(quán)的客體就民辦高校的財(cái)產(chǎn)，但是，民辦高校產(chǎn)權(quán)的主體是什么呢?只有明確了產(chǎn)權(quán)的主體，才可以說(shuō)是“產(chǎn)權(quán)清晰”的，否則就是“產(chǎn)權(quán)不清”，“公共牧場(chǎng)的悲哀”就是產(chǎn)權(quán)不清晰的必然結(jié)果。在一些學(xué)者的分析中。民辦高校被作為民辦高校產(chǎn)權(quán)的主體。很顯然，這個(gè)觀點(diǎn)受到了《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民促法》)第三十五條的影響，該條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投人民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。但是，對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)的理論分析不應(yīng)該在此止步。巴澤爾指出，“因?yàn)閭�(gè)人的目的相當(dāng)清楚，把所有的產(chǎn)權(quán)都定義為個(gè)人占有的權(quán)利是有好處的。”他用顧客在超級(jí)市場(chǎng)購(gòu)物后把錢付給收銀員這個(gè)例子說(shuō)明，個(gè)人和組織之間的關(guān)系總是可以歸結(jié)為“個(gè)人之間的關(guān)系。在分析民辦高校產(chǎn)權(quán)時(shí)，不應(yīng)該將高校作為一個(gè)“黑匣子”，否則就難以獲得對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)的洞見。必須深入到民辦高校內(nèi)部，指出民辦高校內(nèi)部不同主體之間的權(quán)利配置，只有這樣才可以做到“產(chǎn)權(quán)明晰”，才可以真正指導(dǎo)民辦高校產(chǎn)權(quán)改革問(wèn)題。
還有一些學(xué)者在分析民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體時(shí)，認(rèn)為民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體包括投資者、教師、學(xué)生、利益相關(guān)者等群體，如楊煒長(zhǎng)在分析民辦高校產(chǎn)權(quán)時(shí)認(rèn)為“民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體具有多樣性”，“學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸法人，校長(zhǎng)和教師擁有對(duì)學(xué)校的管理權(quán)，學(xué)生、教師擁有學(xué)校財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)”。我們認(rèn)為，學(xué)校的產(chǎn)權(quán)主體不可能是“多元”和“多樣”的，否則就難以做到“產(chǎn)權(quán)清晰”“權(quán)責(zé)明確”。一項(xiàng)權(quán)利可以由一個(gè)委托者委托給一個(gè)或多個(gè)代理人，但這只是權(quán)利的委托代理，并不能認(rèn)為產(chǎn)權(quán)主體是多元和多樣的，產(chǎn)權(quán)主體仍是單一的。比如，學(xué)生雖然在“使用”學(xué)校的財(cái)產(chǎn)，但不能認(rèn)為學(xué)生有“使用權(quán)”，“使用”和“使用權(quán)”是不同的概念，正如不能說(shuō)奴隸擁有工具的“使用權(quán)”一樣。
在本文所建立的民辦高校產(chǎn)權(quán)分析框架中，產(chǎn)權(quán)主體是單一的，就是“投資者”或“創(chuàng)辦者”：“投資者”是相對(duì)于投資型民辦高校而言的，“創(chuàng)辦者”是相對(duì)于滾動(dòng)發(fā)展型的民辦高校而言的。在一些民辦高校中，投資者或創(chuàng)辦者有若干個(gè)，我們則把它們作為一個(gè)整體來(lái)看待。至于他們內(nèi)部的權(quán)利如何分配，雖然也是研究民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題不可忽視的問(wèn)題，但它畢竟是一個(gè)次要的問(wèn)題，在建構(gòu)民辦高校產(chǎn)權(quán)分析框架時(shí)，可以暫時(shí)忽略民辦高校內(nèi)部的權(quán)利分配。只有在這樣一個(gè)簡(jiǎn)單而清晰的分析框架中，才能夠?qū)γ褶k高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題展開真正的討論。
4.民辦高校的產(chǎn)權(quán)是殘缺的
任何產(chǎn)權(quán)都不是絕對(duì)的，都是有限的，或者說(shuō)是殘缺的。巴澤爾指出，在“交易成本不為正的情況下”，產(chǎn)權(quán)永遠(yuǎn)不能得到完全界定，這就會(huì)導(dǎo)致“部分有價(jià)值的產(chǎn)權(quán)總是處于公共領(lǐng)域中”。比如，作為民辦高校產(chǎn)權(quán)主體的創(chuàng)辦者擁有民辦高校財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)，只有當(dāng)教育服務(wù)的消費(fèi)者——學(xué)生——交納學(xué)費(fèi)之后，學(xué)生才可以合法地使用學(xué)校的設(shè)備，但是，一個(gè)外來(lái)的參觀者也可以在不付費(fèi)的情況下偶爾使用學(xué)校的目前財(cái)產(chǎn)，如在教室中聽課，在操場(chǎng)中跑步，在自修室看書等，產(chǎn)權(quán)主體沒(méi)有辦法完全排除其他主體在不付費(fèi)時(shí)的使用，這就是使用權(quán)的殘缺。除了“交易成本”不為正的原因之外，倫理或法律也會(huì)構(gòu)成對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的限制因素。例如，大樹的主人一般不會(huì)阻止他人在樹下乘涼，這是倫理因索對(duì)使用權(quán)的限制。
正是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)是殘缺的，因此，雖然投資者或創(chuàng)辦者是產(chǎn)權(quán)主體，但是他們的很多權(quán)項(xiàng)都是受到約束的，他們并不能隨心所欲地處置學(xué)校的資產(chǎn)。研究產(chǎn)權(quán)主體享有哪些權(quán)利，他們的權(quán)利受到哪些約束和限制，也是研究民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的重要任務(wù)。
5.民辦高校產(chǎn)權(quán)需要相關(guān)法律的承認(rèn)與保護(hù)
產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，而非法律概念，我國(guó)任何一部法律中都沒(méi)有出現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)”這個(gè)術(shù)語(yǔ)，包括《民促法》及其實(shí)施條例。雖然產(chǎn)權(quán)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，但是產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容是需要法律保護(hù)的。產(chǎn)權(quán)可以依靠社會(huì)習(xí)俗和道德來(lái)加以約定，但是產(chǎn)權(quán)更應(yīng)該上升到法律的層次，只有用法律來(lái)明確地界定，才可以更好地保護(hù)產(chǎn)權(quán)、調(diào)整人們的預(yù)期�！皺�(quán)利從哪里來(lái)?它只能來(lái)源于法律，一切權(quán)利都是國(guó)家以法律的名義賦予的”。0研究民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題同樣如此，《民促法》及其實(shí)施條例是保障民辦高校產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，只有結(jié)合相關(guān)法律對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行分析，才能夠?qū)χ笇?dǎo)實(shí)踐真正有所助益。
(二)關(guān)于民辦高校的所有權(quán)問(wèn)題
討論民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題不能回避民辦高校的“所有權(quán)”問(wèn)題。一些學(xué)者將所有權(quán)作為產(chǎn)權(quán)的一種具體權(quán)項(xiàng)，也有學(xué)者將所有權(quán)等同于產(chǎn)權(quán)本身，這兩種觀點(diǎn)都不能正確反映所有權(quán)的真實(shí)含義。所有權(quán)是一個(gè)抽象的存在，它的確切含義實(shí)際上是很模糊的，一些學(xué)者曾將所有權(quán)定義為“具有絕對(duì)性、排他性、永續(xù)性的權(quán)利”，但是這種界定仍然是模糊的。由于所有權(quán)概念的抽象性，張五常在論述所有權(quán)時(shí)認(rèn)為，所有權(quán)這個(gè)概念在經(jīng)濟(jì)上無(wú)足輕重，可有可無(wú)。這個(gè)觀念曾受到很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的批評(píng)，但這個(gè)觀點(diǎn)實(shí)際上正確反映了所有權(quán)的本質(zhì)。
對(duì)所有權(quán)這個(gè)模糊的概念，可以在不同的情境中界定其含義。對(duì)于一項(xiàng)簡(jiǎn)單的物(比如一本書)而言，如果說(shuō)某人擁有對(duì)它的所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)主體可以行使使用、毀壞、轉(zhuǎn)讓、繼承等權(quán)利，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利基本上具有絕對(duì)、排他、永續(xù)等特征�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，我們經(jīng)常在“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)”相分離的語(yǔ)境討論所有權(quán)的含義。在現(xiàn)代公司體制中，投資者將資金投入到企業(yè)。委托職業(yè)經(jīng)理人管理企業(yè)，這就是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的治理結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，投資者的權(quán)利雖受到很多的制約，但還可以認(rèn)為投資者擁有企業(yè)的所有權(quán)，因?yàn)橹竿顿Y者掌握著資產(chǎn)收益權(quán)、股份轉(zhuǎn)讓權(quán)、剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)、股份繼承權(quán)等諸多權(quán)項(xiàng)。那么，民辦高校所有權(quán)的含義是什么?或者說(shuō)，在什么意義上可以認(rèn)為民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體享有了民辦高校的所有權(quán)呢?顯然，這個(gè)問(wèn)題只有對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀進(jìn)行了認(rèn)真探討之后才可以下結(jié)論。
二、民辦高校產(chǎn)權(quán)的分析框架
民辦高校產(chǎn)權(quán)分析框架的建構(gòu)，主要的任務(wù)是對(duì)民辦高校的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行權(quán)項(xiàng)劃分。產(chǎn)權(quán)劃分需要產(chǎn)權(quán)的具體功能來(lái)劃分，民辦高校產(chǎn)權(quán)劃分同樣如此。在進(jìn)行民辦高校產(chǎn)權(quán)分析時(shí)，需要根據(jù)我國(guó)民辦高校目前發(fā)展現(xiàn)狀，同時(shí)根據(jù)《民促法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定。一般說(shuō)來(lái)，民辦高校的產(chǎn)權(quán)分可以分為收益權(quán)、控制權(quán)、處分權(quán)、剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)四項(xiàng)權(quán)能。根據(jù)我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的新動(dòng)向，可以將民辦高校的產(chǎn)權(quán)權(quán)項(xiàng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化為收益權(quán)、剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)和控制權(quán)三種權(quán)項(xiàng)。處理好了這三種權(quán)項(xiàng)問(wèn)題，就基本上解決了民辦高校的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。
(一)收益權(quán)
1.概念及法律的規(guī)定
收益權(quán)即獲得收益和回報(bào)的權(quán)利。我國(guó)大部分民辦高校都是投資建立的，鄔大光的調(diào)查表明，我國(guó)80％的民辦高校都是投資建立的。投資與捐贈(zèng)不同，投資的本質(zhì)在于追求回報(bào)。但是，民辦高校的投資收益問(wèn)題在很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)是不受法律承認(rèn)的。直到《民促法》頒布以后，才認(rèn)可民辦高校可以通過(guò)一定的程序提取一定數(shù)量的回報(bào)�！睹翊俜ā返谖迨粭l規(guī)定：“民辦高校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”�！秾�(shí)施條例》第四十四至四十八條規(guī)定了提取合理回報(bào)的一些基本原則。
2.收益權(quán)存在的問(wèn)題
《民促法》對(duì)合理回報(bào)的承認(rèn)是我國(guó)民辦教育發(fā)展理念的一個(gè)巨大進(jìn)步，對(duì)民辦教育的發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。但是，民辦高校的收益權(quán)受到了較為嚴(yán)格的限制，這種限制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，根據(jù)《實(shí)施條例》第四十四條的規(guī)定，只有要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，出資人才可以從辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報(bào)，而在學(xué)校章程中未注明要求取得合理回報(bào)的民辦高校，是不能取得合理回報(bào)的。因?yàn)槊褶k學(xué)校一旦在章程中注明要求取得合理回報(bào)，往往在注冊(cè)登記、稅收減免等方面得不到優(yōu)惠政策(見《實(shí)施條例》第三十八條)，因此大部分民辦高校表面上都聲稱不要求取得合理回報(bào)，而采取了灰色手段取得相應(yīng)收益，如轉(zhuǎn)移價(jià)格、不正當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)手段等。第二，即使可以取得合理回報(bào)，其回報(bào)的提取也不能隨心所欲，必須遵守必要的原則和程序，《實(shí)施條例》第四十五條到四十七條都是為取得合理回報(bào)所設(shè)定的限制。 很多學(xué)者指出，對(duì)民辦高校收益權(quán)的嚴(yán)格控制，降低了投資者和舉辦者努力辦學(xué)的積極性。經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)是最為有效的激勵(lì)手段之一，有了更高的積極性，民辦高校就可以開發(fā)更好的專業(yè)、更好地提高教學(xué)質(zhì)量、進(jìn)一步降低辦學(xué)成本。但是，在當(dāng)前的規(guī)定下，即使某所民辦高校的教學(xué)質(zhì)量高，社會(huì)聲譽(yù)好，也難以獲得更多的合理回報(bào)。這就降低了他們努力辦學(xué)的積極性。而且，這種法律規(guī)定還限制了潛在投資者進(jìn)人教育領(lǐng)域，因?yàn)橐坏⿲①Y金投入到民辦高等教育領(lǐng)域，則這種資金的收益就會(huì)受到法律的限制。
但是，換一個(gè)角度看，又能發(fā)現(xiàn)對(duì)收益權(quán)進(jìn)行較為嚴(yán)格規(guī)定的合理性。缺少公益性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校的明確劃分，是當(dāng)前我國(guó)民辦高等教育的一個(gè)基本背景，在這個(gè)大背景下，《民促法》及其實(shí)施條例既要適應(yīng)于希望得到投資回報(bào)的民辦高校，又要適應(yīng)于不圖回報(bào)、純粹公益性的民辦高校，就必須對(duì)合理回報(bào)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗�。�?duì)回報(bào)的適當(dāng)限制，可以保證民辦高校辦學(xué)的公益性和穩(wěn)定性。對(duì)收益的嚴(yán)格限制在客觀上也起到了一種“過(guò)濾”的作用，可將那些懷著強(qiáng)烈投機(jī)動(dòng)機(jī)的資金擁有者“排斥”出高等教育領(lǐng)域之外。只有那些以人才培養(yǎng)為真正目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上希望資金適當(dāng)增值的經(jīng)營(yíng)者才被“歡迎”進(jìn)入到民辦高等教育領(lǐng)域。這就向社會(huì)傳達(dá)了一種明確的“信號(hào)”：我國(guó)高等教育是公益性的，具有公益性目的的投資行為受到鼓勵(lì)，而單純以投資為目的的投資行為則受到限制和排斥。
(二)剩余財(cái)產(chǎn)的分配權(quán)
1.概念及法律的規(guī)定
剩余財(cái)產(chǎn)的分配權(quán)指學(xué)校終止后剩余財(cái)產(chǎn)的分配問(wèn)題。分享剩余財(cái)產(chǎn)的權(quán)利是體現(xiàn)“所有權(quán)”的重要內(nèi)容，這項(xiàng)權(quán)利最能夠體現(xiàn)“學(xué)校到底是誰(shuí)的”，因此，這項(xiàng)權(quán)利是產(chǎn)權(quán)主體最為關(guān)心的權(quán)利之一�！睹翊俜ā返谖迨艞l規(guī)定，民辦高校清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)并不屬于舉辦者，而是“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，而這些法規(guī)至今也未明確。這個(gè)規(guī)定與《公司法》的規(guī)定形成了鮮明的對(duì)比，《公司法》明確規(guī)定企業(yè)的最終財(cái)產(chǎn)在償還各項(xiàng)債務(wù)后歸投資者所有。許多學(xué)者認(rèn)為，《民促法》的這個(gè)規(guī)定甚至不及1997年頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》(該條例在2003年9月1日《民促法》開始實(shí)施之日起廢止)，該條例第43條規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)清算后的剩余財(cái)產(chǎn)可以返還或者折價(jià)返還舉辦者。
2.剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)存在的問(wèn)題
應(yīng)該說(shuō)，《促進(jìn)法》對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)的規(guī)定不甚合理。雖然很多民辦高校曾經(jīng)得到過(guò)政府的優(yōu)惠政策和土地、資金等支持，但是，這些學(xué)校的成功主要還是創(chuàng)辦者辛勤努力的結(jié)果。因此，《民促法》排除了創(chuàng)辦者對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)的分配權(quán)對(duì)創(chuàng)辦者并不公平。正如張鐵明所言：“民辦學(xué)校作為一個(gè)合法物，無(wú)論民辦學(xué)校的舉辦出資者是否要求合理回報(bào)……都是物有其主的�！薄拔页鲑Y辦的這個(gè)學(xué)校，是為公共、公益事業(yè)服務(wù)，為全社會(huì)服務(wù)的，但不等于這個(gè)學(xué)校就變成全社會(huì)的或成了國(guó)家的了。”《民促法》對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)享用權(quán)的規(guī)定，至少會(huì)影響一部分舉辦者的心態(tài)，導(dǎo)致他們的短期行為，從而為學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展埋下隱患。
實(shí)際上，根據(jù)我們的調(diào)查，在民辦高等教育實(shí)踐中，民辦高校在終止辦學(xué)后的剩余財(cái)產(chǎn)，并沒(méi)有“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，而是繼續(xù)按照《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第43條的規(guī)定，返還或者折價(jià)返還給了舉辦者。對(duì)于投資型民辦高校而言，投資者所投資金的“出資證明”基本上承擔(dān)了“所有權(quán)”證明的作用，投資型民辦高校終止后若有剩余財(cái)產(chǎn)，投資者所投資的部分基本上可以返還。比較復(fù)雜的是投資的增值部分，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，廣東省進(jìn)行了積極的實(shí)踐�！稄V東民辦教育促進(jìn)條例》(草案)起草小組組長(zhǎng)張鐵明曾在一篇學(xué)術(shù)論文中認(rèn)為：“民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，經(jīng)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，可以出資額為限，返還出資人……返還后仍有剩余的，應(yīng)當(dāng)以不低于50％的比例給予出資人一次性的獎(jiǎng)勵(lì)。舊這個(gè)觀點(diǎn)正是對(duì)實(shí)踐做法的尊重和法律提升，如果這個(gè)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)能夠最終形成在廣東的民辦教育促進(jìn)條例中，對(duì)于投資者的產(chǎn)權(quán)將是一個(gè)巨大的保護(hù)。我們認(rèn)為，這樣的規(guī)定應(yīng)該進(jìn)一步提升，在國(guó)家層面的法律中體現(xiàn)出來(lái)，這樣可以更好地保護(hù)投資者和創(chuàng)始人努力辦學(xué)的積極性，促進(jìn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。
但是，對(duì)于很多依靠滾動(dòng)發(fā)展起來(lái)的民辦高校，創(chuàng)辦者投入的初始資金非常少，在國(guó)家和社會(huì)的大力支持下實(shí)現(xiàn)了滾動(dòng)發(fā)展，這些學(xué)校的資產(chǎn)往往達(dá)到數(shù)億甚至十幾億。如果這些民辦高校終止辦學(xué)，剩余的巨額資產(chǎn)屬于創(chuàng)始人嗎?要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要確定創(chuàng)始人的出資份額問(wèn)題，一旦確定了創(chuàng)始人的出資份額，就為確定辦學(xué)終止后剩余財(cái)產(chǎn)的分配提供了基礎(chǔ)。黑龍江等省對(duì)于這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了有益的嘗試。該省在《關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的若干意見》中指出，根據(jù)對(duì)學(xué)校發(fā)展貢獻(xiàn)情況，可以一次性給予舉辦者相當(dāng)于學(xué)校凈資產(chǎn)(扣除國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)捐贈(zèng)部分)15％的獎(jiǎng)勵(lì)，作為舉辦者的初始出資額�！案鶕�(jù)該意見精神，黑龍江省教育廳確定齊齊哈爾職業(yè)學(xué)院中集體資產(chǎn)與出資人個(gè)人資產(chǎn)比例為64.43：35.57，作為原始創(chuàng)始人的曹勇安占有2045萬(wàn)元股份”，這就為解決剩余財(cái)產(chǎn)的分配提供了基礎(chǔ)。當(dāng)然，為了防止此類院校惡意終止辦學(xué)，也要對(duì)終止辦學(xué)的程序和要求進(jìn)行嚴(yán)格限制。
(三)控制權(quán)
1.概念及法律的規(guī)定
控制權(quán)也就是民辦高校的管理權(quán)和決策權(quán)，最重要的控制權(quán)包括兩項(xiàng)：包括校長(zhǎng)在內(nèi)的重要職務(wù)的任免權(quán)以及對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)的決策權(quán)。除此之外，控制權(quán)還表現(xiàn)在對(duì)學(xué)校分立、合并和終止、舉辦者變更等重大事項(xiàng)的決策權(quán)等方面。
《民促法》及其實(shí)施條例中的多項(xiàng)條款與控制權(quán)有關(guān)�！睹翊俜ā返诙畻l規(guī)定了董事會(huì)的人員構(gòu)成及成員資格，第二十一條規(guī)定了董事會(huì)的職權(quán)�！秾�(shí)施條例》第九條規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)推選首屆董事會(huì)的組成人員�！睹翊俜ā返诎苏玛P(guān)于“變更與終止”的規(guī)定也與控制權(quán)有關(guān)，“舉辦者變更”實(shí)際上是一種控制權(quán)“轉(zhuǎn)讓”行為。需要指出的是，在張五常的產(chǎn)權(quán)分析框架中，轉(zhuǎn)讓權(quán)是三大權(quán)項(xiàng)之一，這也可證明我們的分析框架具有較強(qiáng)的包容性。
2.控制權(quán)存在的問(wèn)題
龔麗霞將民辦高校的控制權(quán)與公司的控制權(quán)作了對(duì)比。她認(rèn)為，在公司制企業(yè)中，股東只要擁有作為企業(yè)所有權(quán)證明的股份，就可以行使包括高層人員任命和財(cái)務(wù)預(yù)決算等重要決策在內(nèi)的終極管理權(quán)，股東可以在不參與企業(yè)管理的情況下，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的控制。但是，民辦高校由于沒(méi)有類似公司制度下的股東大會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此出資者的表決權(quán)、知情權(quán)等基本權(quán)利不能成為學(xué)校權(quán)力配置的基礎(chǔ)，舉辦者除了可以推舉首屆決策機(jī)構(gòu)成員外，在嗣后的辦學(xué)過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校的控制和決策，《民促法》和《實(shí)施條例》都沒(méi)有做出任何說(shuō)明，至于如何約束、監(jiān)督自己派出的代表，以及在自己選派的代表不能代表自己的意愿時(shí)應(yīng)該通過(guò)什么途徑、何種程序?qū)ζ溆枰约m正或更換，法律也沒(méi)有說(shuō)明。在現(xiàn)實(shí)中，龔麗霞所擔(dān)心的投資者或創(chuàng)辦者對(duì)學(xué)校的控制不力的問(wèn)題的確經(jīng)常發(fā)生，但是，根據(jù)我們的調(diào)查，問(wèn)題的另一面更加嚴(yán)重——投資者或創(chuàng)辦者對(duì)民辦高校的過(guò)度控制。
董事會(huì)是民辦高校最高決策機(jī)構(gòu)，因此，只要投資者或創(chuàng)辦者控制了董事會(huì)，就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校的牢牢控制。我國(guó)民辦高校董事會(huì)目前存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，董事會(huì)成員“傀儡化”，很多董事既不是出資者也不參與學(xué)校管理，是出資者安排的“傀儡”董事，出資者通過(guò)“傀儡董事”實(shí)現(xiàn)對(duì)董事會(huì)的控制并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦高校的控制；第二，董事會(huì)的家族化現(xiàn)象，董事會(huì)中的大多數(shù)成員都是同一家族成員，家族意志成為民辦高校的意志。這兩個(gè)現(xiàn)象導(dǎo)致了民辦高校的投資者或創(chuàng)辦者對(duì)民辦高校的過(guò)度控制。
為了減少投資者或創(chuàng)辦者對(duì)民辦高校的過(guò)度控制，保證民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家已經(jīng)采取一定措施。比如，政府向民辦高校派駐督導(dǎo)專員，并且監(jiān)督專員原則上應(yīng)該擔(dān)任學(xué)校的黨委書記，有的地方(如泉州)還規(guī)定督導(dǎo)專員應(yīng)該進(jìn)入董事會(huì)，這是對(duì)投資者或或創(chuàng)辦者控制權(quán)的一種弱化。再比如，國(guó)家對(duì)民辦高校校長(zhǎng)的任職資格采取了越來(lái)越多的限制，這也是對(duì)董事會(huì)選擇校長(zhǎng)權(quán)利的削弱，董事會(huì)不能隨心所欲地選擇校長(zhǎng)。雖然很多民辦高校對(duì)控制權(quán)所受到的削弱持抵制態(tài)度，但這種限制對(duì)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展是有利的。
三、結(jié)語(yǔ)
在對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)項(xiàng)作了逐一分析之后，就可以較為清晰地回答民辦高校的“所有權(quán)”問(wèn)題了。產(chǎn)權(quán)主體并不享有法律意義上的“所有權(quán)”，因?yàn)槌丝刂茩?quán)和一定范圍內(nèi)的收益權(quán)之外，包括剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)在內(nèi)的權(quán)項(xiàng)都不能得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。但是在實(shí)踐中，由于產(chǎn)權(quán)主體占有了一定程度上的剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)，而且有的民辦高校在章程中規(guī)定了民辦高校股份的繼承權(quán)，因此可以近似地認(rèn)為產(chǎn)權(quán)主體享有一定程度上的“所有權(quán)”。
【民辦高校產(chǎn)權(quán):論概念的闡釋及分析框架的建構(gòu)】相關(guān)文章：
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