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對(duì)非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的思考
[摘要] 圍繞非營(yíng)利事業(yè)單位的財(cái)政資金使用情況進(jìn)行的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)是績(jī)效審計(jì)最基本的一個(gè)方面。本文以非營(yíng)利事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的目標(biāo)和依據(jù)為出發(fā)點(diǎn),夸大了評(píng)價(jià)重點(diǎn)和評(píng)價(jià)原則,并試圖對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇和計(jì)算做一些有益的思考和探索。[關(guān)鍵詞] 非營(yíng)利事業(yè)單位 財(cái)政資金 績(jī)效審計(jì) 評(píng)價(jià)
非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金的績(jī)效審計(jì)是在對(duì)財(cái)政預(yù)算非營(yíng)利事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、正當(dāng)性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上,審查非營(yíng)利事業(yè)單位履行其職責(zé)時(shí)財(cái)政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度,并進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和提出審計(jì)建議的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)行為。從傳統(tǒng)的非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與非營(yíng)利事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)績(jī)效審計(jì)比較中可以看出: 財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的目的在于查明財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)核算資料的真實(shí)性、完整性以及正當(dāng)公道性,借以界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任,主要用于查錯(cuò)防弊,促進(jìn)廉政建設(shè),以保護(hù)原則為主;績(jī)效審計(jì)的目的在于確定經(jīng)濟(jì)效益狀況并做出評(píng)價(jià),借以尋求進(jìn)步效益的途徑,以建設(shè)性原則為主。而非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn)正在于如何評(píng)價(jià)。
一、非營(yíng)利事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的目標(biāo)和依據(jù)
對(duì)我國(guó)的非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金的使用效益進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí),我們首先要明確評(píng)價(jià)的目標(biāo)。非營(yíng)利事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的目標(biāo)與非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)務(wù)治理的目標(biāo)是緊密聯(lián)系的。而非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)務(wù)治理的目標(biāo)則回結(jié)為--到底確定使用績(jī)效最大化還是凈收進(jìn)最大化的題目。
在西方,非營(yíng)利組織選擇的財(cái)務(wù)治理目標(biāo)首先是財(cái)務(wù)收支平衡,也有的選擇本錢(qián)最小化、避免財(cái)務(wù)危機(jī)和凈捐贈(zèng)最大化。在這些選擇中,無(wú)論是財(cái)務(wù)收支平衡還是本錢(qián)最小化,其終極目的是凈收進(jìn)最大化。也就是說(shuō),凈收進(jìn)最大化必然對(duì)本錢(qián)控制產(chǎn)生影響,也能體現(xiàn)收支平衡目標(biāo)。因此,西方非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)治理目標(biāo)選擇凈收進(jìn)最大化,有利于實(shí)現(xiàn)資源的公道分配。
另一方面,績(jī)效是指在任何特定活動(dòng)下都能達(dá)到理想的效果。根據(jù)非營(yíng)利事業(yè)單位雙重目標(biāo)的特點(diǎn),我國(guó)非營(yíng)利事業(yè)單位不能僅僅夸大滿(mǎn)足于凈收進(jìn)最大化,同時(shí)應(yīng)更為重視非營(yíng)利事業(yè)單位提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)目。不問(wèn)可知,以非營(yíng)利事業(yè)單位績(jī)效最大化作為我國(guó)非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)務(wù)治理目標(biāo)更正確。
因此,筆者以為,非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的目標(biāo)應(yīng)是判定被審計(jì)單位是否實(shí)現(xiàn)了資金使用績(jī)效最大化。
傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的評(píng)價(jià)依據(jù)是財(cái)經(jīng)政策、法律法規(guī)和會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,非營(yíng)利事業(yè)單位使用財(cái)政資金的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)卻并非那么明確和具體。非營(yíng)利事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)具有外部性、社會(huì)性和宏觀性的特點(diǎn),決定了非營(yíng)利事業(yè)單位使用財(cái)政資金的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)應(yīng)以高層次目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度為重點(diǎn)�？�(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)主要包括國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)章、各種計(jì)劃、定額標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范及各種技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。在具體評(píng)價(jià)時(shí),還需從橫向上與國(guó)內(nèi)同行業(yè)先進(jìn)水平比,在縱向上與歷史上最好水平比,這樣才能明確方位,作出恰如其分的評(píng)價(jià)。
二、非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和原則
1.非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)
公共財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)包括財(cái)政資金的配置績(jī)效審計(jì)和財(cái)政資金的耗用績(jī)效審計(jì)。非營(yíng)利事業(yè)單位是財(cái)政資金的具體使用單位,所以針對(duì)非營(yíng)利事業(yè)單位的資金績(jī)效審計(jì)屬于財(cái)政資金的耗用績(jī)效審計(jì)�；诜菭I(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的目標(biāo),非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)際上是評(píng)價(jià)在耗用一定的資金的條件下,所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果或是帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益有多大的評(píng)價(jià)。
我國(guó)目前的審計(jì)人力資源、技術(shù)信息資源、實(shí)驗(yàn)成果資源和財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn)題目等,都制約和決定了當(dāng)前開(kāi)展績(jī)效審計(jì),必須捉住主要矛盾和矛盾的主要方面。
公共財(cái)政資金的耗用主要分為兩大類(lèi):一是經(jīng)常性支出,二是資本性支出。經(jīng)常性支出中各項(xiàng)用度均有定額標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算指標(biāo),如職員工資、公務(wù)用度、辦公用度等。實(shí)際支出(相對(duì)固定)和預(yù)算定額一般沒(méi)有出進(jìn),這類(lèi)財(cái)政支出不是財(cái)政績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容。
資本性支出是為進(jìn)步現(xiàn)有事業(yè)發(fā)展水平或開(kāi)拓新的事業(yè)領(lǐng)域而購(gòu)置固定資產(chǎn)、建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施和工程等方面的支出。按其產(chǎn)生的效果可以分為兩類(lèi):一是直接具有貨幣性收益的資本性投資,如校辦企業(yè)、賓館等;另一類(lèi)是不能直接產(chǎn)生未來(lái)貨幣性收益的支出,包括教育、公共圖書(shū)館、對(duì)外助助等公共性資本支出。資本性支出分布領(lǐng)域廣泛,投資金額比較大,包含內(nèi)容較多,用度消耗過(guò)程復(fù)雜且時(shí)間較長(zhǎng),受各種因素影響比較大。資本性支出是財(cái)政資金投進(jìn)和產(chǎn)出的實(shí)際體現(xiàn),直接或間接產(chǎn)生、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。因此,在非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金的績(jī)效審計(jì)中,應(yīng)著重對(duì)財(cái)政資本性支出的投進(jìn)、使用、治理以及產(chǎn)出的社會(huì)事務(wù)量各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià),這是做好財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的核心和關(guān)鍵。
2.非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的原則
(1)堅(jiān)持短期績(jī)效與長(zhǎng)期績(jī)效相同一的原則。評(píng)價(jià)非營(yíng)利事業(yè)單位的績(jī)效,要進(jìn)行全面的綜合分析,不能局限于該單位現(xiàn)實(shí)的、短期的、局部的績(jī)效,必要時(shí)還要追溯到以前年度的工作成果對(duì)現(xiàn)實(shí)工作的影響,密切關(guān)注前后年度之間存在的必然聯(lián)系。
(2)堅(jiān)持質(zhì)量與數(shù)目相兼顧的原則�？己朔菭I(yíng)利事業(yè)單位資金的使用,僅從數(shù)目指標(biāo)進(jìn)行分析是不夠的,必須結(jié)合質(zhì)量來(lái)考察,才能對(duì)事業(yè)資金的使用績(jī)效作出全面真實(shí)的評(píng)價(jià)。不僅要留意非營(yíng)利事業(yè)單位工作成果在數(shù)目上的變化,更要留意考察非營(yíng)利事業(yè)單位工作所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果。
(3)堅(jiān)持微觀效益與宏觀效益相結(jié)合的原則。非營(yíng)利事業(yè)單位績(jī)效審計(jì)既要考核被審計(jì)單位在一定期內(nèi)取得的工作效果,又要評(píng)價(jià)其對(duì)外部環(huán)境產(chǎn)生的積極影響。從非營(yíng)利事業(yè)單位資金的使用效果來(lái)衡量,不但要考察資金投進(jìn)所產(chǎn)生的直接工作成果,而且還要考核這些工作成果在社會(huì)上所發(fā)揮的作用,社會(huì)效益、宏觀效益也是衡量非盈利性事業(yè)單位資金使用效益的主要指標(biāo)。
三、非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇
1.建立科學(xué)的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
建立公道的、可操縱的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系已經(jīng)成為財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)確當(dāng)務(wù)之急。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,我們應(yīng)建立短期績(jī)效與長(zhǎng)期績(jī)效相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、同一與專(zhuān)門(mén)指標(biāo)相結(jié)合的非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。設(shè)置財(cái)政資金效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目標(biāo)就是形成一套完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)庫(kù),這種指標(biāo)庫(kù)的形成不僅需要理論上的探索和研究,更依靠于在實(shí)踐中逐步完善和健全。根據(jù)指標(biāo)的性質(zhì)不同,可以將各類(lèi)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。
可以用圖1將非營(yíng)利事業(yè)單位財(cái)政資金效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系簡(jiǎn)單的表示出來(lái):
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