民間養(yǎng)老機構的政府監(jiān)管

　　摘要：中國正經(jīng)歷著日益嚴重的老齡化問題，但政府對于養(yǎng)老服務的投入?yún)s無法滿足當前社會對養(yǎng)老的需求。在這種背景下，民間養(yǎng)老機構應運而生，成為對政府養(yǎng)老服務的有效補充。但因相關法律規(guī)制的欠缺，我國行政機關對于民辦養(yǎng)老機構的監(jiān)督欠缺。本文就以經(jīng)濟法學視角看待民間養(yǎng)老機構的政府監(jiān)管。

　　關鍵詞：民辦養(yǎng)老機構;政府;監(jiān)管

　　一、政府監(jiān)管應遵循的經(jīng)濟法律原則

　　1、資源優(yōu)化配置原則：資源優(yōu)化配置，是指資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)上的合理和有效的流動和配置。

　　在當前的形式下，由于我們面臨的養(yǎng)老缺口比較突出，目前的養(yǎng)老體制、養(yǎng)老機構無法滿足將要到來的老年社會的需要，再加之我國舊有的計劃經(jīng)濟體制的某些因素，當前政府對民間養(yǎng)老機構的管理主要采用了計劃為主的方式，即我國政府對民辦養(yǎng)老機構實行“審查登記，雙重管理”的模式。民政部門同意申請籌建的民辦養(yǎng)老機構后，舉辦人取得《籌建批準書》后，憑《籌建批準書》到有關部門辦理立項、規(guī)劃、供地、法人資格等相關手續(xù)。從長遠來看，應當注重市場調節(jié)和國家宏觀調控有機結合，即在確保市場機制對資源配置的基礎性作用的同時，尤其不能忽略國家在資源配置中宏觀調控的作用。

　　2、適度干預是指國家在經(jīng)濟自主和國家統(tǒng)制的邊界條件或者臨界點上所作的一種介入狀態(tài)。筆者將以民辦養(yǎng)老機構準入制度作為依據(jù)。參照國際上的先例，可以將現(xiàn)今占據(jù)主流的民間養(yǎng)老機構準入監(jiān)督制度分為“許可制”和“備案制”兩類：

　　1.“備案制”。

　　備案制”，即民間養(yǎng)老機構的興辦需要向特定監(jiān)督者進行備案，只須符合立法規(guī)定的條件即可開展。“備案制”的典型代表就是美國。美國于1959年出臺的《非營利法人示范法》作為各州關于非營利法人法律的范本。規(guī)定民辦養(yǎng)老機構要取得合法地位的前提是向州務卿遞交符合要求非營利法人申請文件備案。

　　2“許可制”。

　　“許可制”，即民間養(yǎng)老機構的興辦必須獲得特定監(jiān)督者的審批許可。“許可制”的典型代表是臺灣。而政府對民辦養(yǎng)老服務機構的注冊審批要嚴格一些，臺灣《老人福利法》規(guī)定辦私立老人福利機構，申請當?shù)刂鞴軝C關許可。

　　二、行政機關的監(jiān)管職責與權力

　　行政機關是權力機關的執(zhí)行者，國家干預經(jīng)濟總是通過行政機關的行為得以實現(xiàn)。行政機關在依法管理民間養(yǎng)老機構的過程中，依法獲得相應權限，并依法行使，從而達到管理的目的。行政機關主要職責是對于市場主體的規(guī)范，主要有以下三個方面：

　　1、執(zhí)行國家的準入制度。我民辦養(yǎng)老機構準入監(jiān)督是指養(yǎng)老機構具有市場資格準入監(jiān)管。為了養(yǎng)老機構能夠履行其義務，從而使在此養(yǎng)老機構養(yǎng)老的老年人的權益得以充分保障，通過設置事先準許機制所進行的監(jiān)督。在我國，《養(yǎng)老機構設立許可辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》、《民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》中對養(yǎng)老機構的準入監(jiān)督有明確規(guī)定。進行準入監(jiān)督的目的在于①有助于民政部門掌握民辦養(yǎng)老機構的相關信息，以便進行更好地監(jiān)督。②民政部門對于民辦養(yǎng)老機構服務場所、服務內(nèi)容、流動資金、服務人員隊伍等內(nèi)容的監(jiān)督、規(guī)制，保障在此養(yǎng)老機構養(yǎng)老的老年人的合法權益。

　　2、對市場主體的運行進行監(jiān)管。監(jiān)督者的監(jiān)督檢查權。在此我們應該看到的是民間養(yǎng)老機構和政府部門之間并不是所謂平權型法律關系，他們之間有監(jiān)督被監(jiān)督關系、許可與被許可關系、管理與被管理關系。其通常包括以下三項：①監(jiān)督權。監(jiān)督權指的是國家相關機關依法對民間養(yǎng)老機構進行檢查督促的職權。②處罰權。指行政機關發(fā)現(xiàn)民間養(yǎng)老機構行為有輕微違反法律規(guī)定，可以給予相應處罰或處以罰金。③取消權。指行政機關可以依法對民間養(yǎng)老機構的經(jīng)營活動進行監(jiān)督，若其活動嚴重違反法律，可以依法吊銷執(zhí)照。其本質是運用了行政機關的行政處罰權。

　　三、規(guī)范民間養(yǎng)老機構行業(yè)

　　1、建立民間養(yǎng)老機構行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會屬于社會中間層主體，是指獨立于政府與民間養(yǎng)老機構，為政府干預民建養(yǎng)老機構市場，市場影響政府和民建養(yǎng)老機構之間相互聯(lián)系的起中介作用的主體。

　　(1)民間養(yǎng)老機構行業(yè)協(xié)會的存在是對一種民辦養(yǎng)老機構普遍利益的保護。民辦養(yǎng)老機構協(xié)會的目的是維護、促進民辦養(yǎng)老機構行業(yè)整體的利益、共通性的利益。黑格爾在其《法哲學原理》中提到行業(yè)協(xié)會是促進本行業(yè)共同的利益。其與政府的目的是促進整體社會的公共利益以及企業(yè)的目的是促進企業(yè)自身的利益得以保障不同。

　　(2)民間養(yǎng)老機構行業(yè)協(xié)會是政府有效干預的補充。①由于行業(yè)協(xié)會掌握著更多關于民辦養(yǎng)老機構的信息，因此由于行業(yè)協(xié)會的存在，信息不對稱現(xiàn)象將大大減少。②行業(yè)協(xié)會可以制定規(guī)則并加以實施。行業(yè)協(xié)會制定的規(guī)則跟符合客觀實際，并加以實施，有助于減少貫徹法律所帶來的運行成本問題。

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