行政訴訟目的要論

在行政法理論和實務(wù)界，行政訴訟目的問題長時間受到忽視。同刑事訴訟、民事訴訟相比，我國行政訴訟制度建立較晚，理論研究基本拘泥于制度的“政策圖解”，或曰“為解決司法實踐中的具體問題而研究”，缺乏應有的理論境界。在片面強調(diào)法學研究的實際功用的功利主義視角下，由于目的論很難為司法實踐提供直接而具體的指導，往往被視為一種不切實際的“空論”。因此，有必要闡明行政訴訟目的論的理論價值和現(xiàn)實意義。首先，正確的目的論可以培植或彰顯一種“民告官”的正當性理念。中國有著數(shù)千年的“官本位”的意識形態(tài)傳統(tǒng)，要在這樣的土壤里移植一種“民可以告官，民能告倒官”的行政訴訟制度，更需要培植和彰顯關(guān)于該制度是合法正當?shù)睦砟�。行政訴訟目的正是用來解決行政訴訟制度建構(gòu)帶給廣大民眾的困惑的。其次，目的論直接影響行政訴訟制度的設(shè)計和解釋。目的論起著設(shè)計行政訴訟制度總體思路的作用，同時可以解釋一國的行政訴訟制度為什么是這樣而不是那樣。具體而言，不同的行政訴訟目的就會導致不同的行政訴訟審理原則、不同的受案范圍、不同的案件管轄規(guī)定、不同的訴訟程序設(shè)置、不同的當事人制度、不同的訴訟模式和判決方式，等等。正是在這個意義上，目的論在行政訴訟實踐中具有不可替代的作用和價值。

　　一、行政訴訟及其目的：在應然與實然之間

　�。ㄒ唬┬姓�訴訟目的之學理分析

　　任何法律的制定和頒布都是基于一定的目的，所有的法律條文都是為了實現(xiàn)這個目的而展開，耶林說：“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實上的動機。”1正確理解行政訴訟的目的，是把握行政訴訟的本質(zhì)，保證行政訴訟制度順利發(fā)展的重大問題。

　　行政訴訟目的作為國家立法機構(gòu)在行政訴訟法中直接或間接確立的行政訴訟活動的理想結(jié)果，是經(jīng)過立法者主觀選擇和判斷之后所確立的基本法律準則。立法者在確立行政訴訟目的時可能會考慮一系列具體因素，如人們的法律意識、憲政和法治進程、國家的政治體制和社會結(jié)構(gòu)、社會的文化傳統(tǒng)等等，立法者經(jīng)過全面的衡量，將行政訴訟目的確立或體現(xiàn)于一定的法典之中。不同國家和社會可能在價值取向上有不同的原則和側(cè)重，從而形成不同的行政訴訟目的模式；因此，行政訴訟目的不是普適的，我們談的是中國式的。

　　行政訴訟目的方面的研究，我國理論界討論較少，很多學者直接從民事訴訟法學界關(guān)于目的的研究中“拿來主義”，較為獨立的觀點可以概括為以下幾種：2

　　1、保護說。認為行政訴訟的目的且它唯一的目的是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，離開保護公民法人和其他組織的合法權(quán)益就不會有行政訴訟。

　　2、監(jiān)督說。認為行政訴訟的目的是監(jiān)督，保護是監(jiān)督的自然結(jié)果。權(quán)力分立和人民主權(quán)的憲政基礎(chǔ)決定了行政訴訟的目的是司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)，為實現(xiàn)人民主權(quán)也須對行政機關(guān)依法行政進行監(jiān)督；賦予公民行政訴訟訴權(quán)的目的在于啟動訴訟程序，以達監(jiān)督的目的。保護不是行政訴訟的特殊目的，任何法律都具保護目的，監(jiān)督才能體現(xiàn)行政訴訟目的的特殊性；從立法過程及立法內(nèi)容看，表明目的不是保護而是監(jiān)督。

　　3、雙重目的說。認為行政訴訟目的不僅在于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而且還包括保障行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，并認為保護行政相對人的合法權(quán)益和保障行政機關(guān)依法行使權(quán)力不是對立而是統(tǒng)一的，二者不可偏廢。

　　4、三重目的說。認為行政訴訟的直接目的是為了保障人民法院正確、及時地審查行政案件；通過審理行政案件，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保護公民和組織的合法權(quán)益。該觀點依據(jù)就是行政訴訟法第一條規(guī)定。

　　5、依法行政說。認為行政訴訟目的應當是制度的設(shè)計者和利用者共同的目的，將目的概括為依法行政，既體現(xiàn)了立法者的意圖，又符合了利用者的需要。立法者眼里，秩序是首要的基本價值，依法行政才能實現(xiàn)行政秩序；在法院的立場，司法審查的根本目的在于保障和督促行政機關(guān)依法行政；在當事人角度，行政機關(guān)依法行政才能保障自身利益安全，從而實現(xiàn)利益。3

　　此外，還有所謂的糾紛解決說、程序保障說和多重目的說等等，要么是照搬照抄民事訴訟目的的相關(guān)學說，要么是將行政訴訟目的混同于行政訴訟參與各方的訴訟目標，在此不一一贅述。我國臺灣學者在行政訴訟目的方面也作了卓有成效的探討，主要提出了三種理論：一、權(quán)利保護說，此說認為行政行為違法侵害人民利益時，“行政訴訟乃一種謀求立法與行政協(xié)調(diào)的權(quán)利保護制度”；二、法規(guī)維持說，此說認為“以促使法規(guī)正當適用及維護法律尊嚴，為行政訴訟之主要目標”，至于個人權(quán)利的保護乃其附帶的結(jié)果；三、折衷說，此說認為維持法規(guī)尊嚴是保障人民權(quán)利的“手段”，保障人民權(quán)利是維護法規(guī)尊嚴的“目的”，手段與目的均不能偏廢，才能達至行政訴訟的宗旨。4

　　這些理論可謂確立我國行政訴訟目的的很好借鏡，當然立足我國行政訴訟制度運作的實踐和大環(huán)境仍是首要的。我們認為，行政訴訟的目的須是行政訴訟特有的目的，不同于刑事訴訟、民事訴訟、行政程序等目的；行政訴訟目的的認定建立在利益衡量的基礎(chǔ)上，須從立法的背景和動因中考察，也須考慮到當前的時代要求。

　�。ǘ�）行政訴訟的唯一目的：保護相對方合法權(quán)益

　　關(guān)于中國行政訴訟的目的，一直存在爭論，莫衷一是。在行政訴訟法制定前，有學者提出：“過去我們曾經(jīng)頒布過一些關(guān)于保障公民合法權(quán)益的具體行政法規(guī)，但極不完備，以致在實際生活中常常出現(xiàn)投告無門，或者由于管理機關(guān)的職責不清，互相推諉，而使公民的控告、申訴長期不得解決，他們的合法權(quán)益得不到切實的保障。”5這是從保護公民合法權(quán)益的角度提出建立和完善行政訴訟救濟制度的。還有學者分析了當時立法的實際情況，“關(guān)于行政訴訟法的立法目的，立法過程中主要有兩種傾向性意見：第一種意見認為，行政訴訟法的立法目的主要是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護行政管理相對人的合法權(quán)益免受行政機關(guān)違法行為的侵犯，為受到違法行政行為侵犯的相對人提供法律救濟，第二種意見認為，行政訴訟法的立法目的主要是解決行政爭議，維護行政管理，保護行政機關(guān)依法和有效行政�！�最后立法者主要采用了第一種意見，但也吸收了第二種意見的合理部分�！�6行政訴訟法第1條表達了上述立法目的，可以說立法采取了雙重目的說。

　　從立法背景和立法意圖分析來看，關(guān)于行政訴訟目的的分歧主要集中在行政訴訟的目的究竟是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還是同時具有維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的目的。我國行政訴訟法第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法�！睆脑摋l規(guī)定字面意義上看，“保證人民法院正確、及時審查行政案件”就是實現(xiàn)“保護公民、法人和其他組織和合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”這一目的的手段和途徑。很顯然，“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”在目的中居于主要地位（如果不是唯一的話）。如果將“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”解釋為“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的結(jié)果在語義詮釋學

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